城市更新17 深圳城市更新的堵点(一)
城市更新是指在城镇化发展接近成熟期时，通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，对城市中不适应现代化发展的区域进行有计划的改建，以优化城市空间资源配置、提升城市功能、改善人居环境、保护历史文化、促进可持续发展的系统性工程。城市更新分广义的和狭义二中，一般狭义的城市更新主要指拆除重建类的更新项目。城市更新与旧城改造的核心区别在于理念、范围与方式：城市更新是更综合、更注重可持续发展的现代城市建设模式，而旧城改造是其前身，更侧重于物质层面的拆建。截至2025年12月31日，全国共有2个省级、16个市级（含直辖市），合计18部专门的城市更新地方性法规（条例）正式颁布施行。另有94个城市出台了城市更新管理办法（政府规章），151个城市印发了城市更新相关政策文件。
（一）城市更新是消灭旧的物权，重新建立或产生新的物权，城市更新活动需要通过立法程序予以规范。城市更新的核心法律本质，是基于公共利益与城市发展需要，对既有不动产物权进行限制、消灭、变更，并依法设立新物权的系统性权利重构过程，必须通过严格立法程序予以规范，以平衡公共利益、原物权人权益与市场主体合法预期。城市更新绝非简单的“拆旧建新”，而是以物权变动为核心的复杂法律系统工程。立法的核心价值，在于以法定程序约束公权力、以公平补偿保障私权利、以清晰规则稳定市场预期，实现“公共利益优先、物权保护到位、更新有序推进”的法治目标。由此可见，城市更新过程程序必然是复杂的。也是一次利益再分配的过程。
（二）城市更新的核心难点之一，在于权益人、实施主体与政府三方之间的利益平衡。
原物权人关注补偿公平、居住保障与财产权益最大化，实施主体追求合理利润、项目可控与资金平衡，政府则需统筹公共利益、城市发展、社会稳定与市场秩序。三者目标既有重合，亦存在天然张力。
尤为关键的是，在房地产市场不同周期、不同发展阶段下，三方的力量对比、诉求重点与博弈关系会呈现出微妙且动态的变化：市场上行期，各方对增值预期较高，利益分配更易达成共识，但也易引发投机与过度开发；市场下行期，项目收益收窄、实施意愿降低，补偿诉求与实施成本之间矛盾凸显，政府协调与兜底压力显著加大。
因此，城市更新立法与政策设计，必须顺应市场周期变化，通过清晰的规则、稳定的预期、刚性的程序与弹性的调节机制，动态平衡三方利益，才能真正实现依法更新、有序更新、可持续更新。
可以预见，未来各主要城市的更新之路不会一帆风顺。
（三）城市更新关键堵点：流程机制不畅，推进效率低下。城市更新涉及规划、土地、住建、发改、城管、街道等多个部门，流程环节繁琐，且政策衔接、审批机制存在漏洞，成为制约项目推进的“中梗阻”。作业梳理出深圳的城市更新基本流程就知道，城市更新前期的周期很漫长。
1、城市更新单元规划需要经过多少部门审批，网上资料说不清楚。城市更新单元规划的编制与审批，需跨市、区两级多部门联审，从深圳项目实操来看，环节多、链条长、周期普遍偏长。城市更新单元规划需经规划资源、住建、发改、工信、生态环境、交通、水务、城管、应急、教育、卫健、国资、街道等多部门审查，并履行区级初审、专家评审、社会公示、市级审议等法定程序。从深圳实践来看，部门协同、意见统筹、技术审查与公示流程环环相扣，整体周期往往较长，对项目推进节奏影响显著。
请阅读附后文章
专7 深圳城市更新单元项目报建流程梳理及应对策略浅析
专9 深圳城市更新自主更新工程建设实践-某城市更新单元实例
2、城市更新实施主体的形成，与其更新类型、产权结构、利益诉求高度绑定，呈现出显著差异性。当前城市更新主要分为自主物业更新、城中村更新、商品房老旧小区更新、旧工商业项目更新四大类型，不同更新路径直接决定实施主体的构成、形成方式与推进难度。
自主物业更新产权清晰、诉求统一，实施主体形成最为顺畅。业主可自主发起、自主决策，甚至主动对接政府部门推进，实施效率高、协调成本低。
城中村更新因历史遗留问题复杂、产权结构多元、利益主体分散，实施主体的形成与落地难度极大。涉及土地权属、拆迁安置、历史违建、村民利益平衡等多重矛盾，统筹协调与主体遴选均面临现实挑战。
商品房老旧小区更新多由政府部门牵头主导、指定实施主体，虽能快速启动，但易出现权责边界模糊、公众参与不足等问题。一方面存在廉政风险隐患，另一方面居民知情权、监督权难以充分保障，导致群众信任度不高，项目推进同样阻力较大。
3、行政征收如何做。
城市更新过程中若出现个别业主拒不配合、协商难以达成一致的 “钉子户”问题，即便依法启动行政征收，实际推进依然阻力重重、程序严苛、周期漫长，往往成为项目推进中的关键堵点。
（四）城市更新的成本账得好好算
城市更新是民生与系统工程，成本核算贯穿全流程，是项目推进的“生命线”。前文所述的实施主体难、审批周期长、群众协商难等堵点，本质都与成本相关——测算不准、分摊不合理，易加剧矛盾、拖慢进度，甚至导致项目停滞。因此，推进城市更新，必须算细、算准、算透成本账。算好成本账，首先要厘清核算范围，涵盖前期筹备、拆迁安置、工程建设、后期运营全链条。前期隐性成本、拆迁安置补偿、配套设施完善及后期运营投入，均需精准核算，避免漏算超支。
更要掌握科学核算方法，破解隐性成本难量化、利益主体分摊难等问题，结合项目实际预估隐性成本，建立公平的分摊机制，兼顾政府、市场、居民等各方利益，同时建立动态核算机制，规避成本风险。
算好成本账，对政府、市场主体、居民均意义重大，能防范廉政风险、保障投资收益、增强群众信任。唯有精准界定范围、科学核算、强化管控，才能破解难点，推动城市更新实现“盘活存量、改善民生、提升品质”的目标。
（五）结束语
城市更新是盘活存量资源、改善人居环境、提升城市品质的重要举措，兼具民生属性与系统复杂性。推进过程中，需直面多重堵点痛点：实施主体遴选难、权责不清，不同更新场景下利益主体分散，协调成本居高不下；历史遗留问题积重难返，尤其城中村权属混乱、违建突出，化解难度大；审批链条冗长、部门协同不足，项目周期漫长；群众协商与行政征收阻力大，利益诉求难以统一。
成本核算是破解上述难题、保障项目推进的核心关键，贯穿项目全流程。需明确核算范围，涵盖前期筹备、拆迁安置、工程建设、后期运营全链条，精准把控隐性成本，避免漏算超支；同时采用科学核算方法，建立公平的成本分摊机制与动态管控机制，平衡政府、市场主体、居民各方利益。
总体而言，城市更新需统筹破解堵点痛点，算细算准成本账，兼顾各方诉求、强化流程优化，才能推动项目高效落地，真正实现盘活存量、改善民生、提升城市品质的目标。
