广州土地改革31 条重磅新政落地，释放哪些信号？

近期，广州市规划和自然资源局印发了《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》（以下简称《方案》），围绕土地制度、产业用地、存量盘活、地下空间、城乡市场和海洋开发六大领域，推出31 条具体支持措施。这一政策的出台，旨在深入贯彻落实《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》及《粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案》有关精神，进一步探索产业用地弹性供应，推进存量低效用地再开发，提升土地开发利用效率，创新土地要素配置机制。今天，我们就来深入解读一下这份《方案》，看看它将给广州的土地市场和企业发展带来哪些机遇与变化。

政策出台背景：顺应改革趋势，满足发展需求

在国家推进要素市场化配置综合改革的大背景下，广州作为粤港澳大湾区的核心城市之一，肩负着探索土地管理制度创新、提高土地利用效率的重要使命。国务院批复的《大湾区试点方案》明确将广州全域纳入试点范围，其中“提高土地要素配置效率” 成为关键任务。

与此同时，广州正积极构建“12218” 现代化产业体系，对土地资源的合理配置和高效利用提出了更高要求。在房地产市场方面，近两年的调整期也促使广州围绕国家对加快构建房地产发展新模式的部署，以及市场主体的诉求，推动招商逻辑从 “新增土地供给” 转向 “存量用房盘活”。因此，《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》应运而生，为广州的土地资源优化配置和经济高质量发展提供了政策支撑。

探索土地管理制度改革，提高利用效益

创新绿地用地规模管理模式

《方案》提出，探索大片绿地等连片开敞空间，依法办理用地手续，但不纳入城乡建设用地规模管理。在不改变、不影响绿地主体功能的前提下，鼓励成片绿地、开敞空间、桥下空间、边角地，因地制宜打造不同规格的体育运动空间，在保护植被正常生长的基础上，满足人民群众亲近自然的健康生活新需求。这一举措不仅有利于提升城市的生态环境质量，还能充分挖掘绿地资源的潜在价值，为市民提供更多的休闲健身场所，促进全民健身事业的发展。

依托“指标池” 开展调剂流转

为了优化建设用地指标的配置，《方案》探索构建市、区两级建设用地“指标池”。市规划和自然资源局，统筹管理省下达指标和各级“指标池”。通过实施城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦及生态修复腾出并经核定形成的新增建设用地指标，允许优先进入本级 “指标池” 自用。区如有 “富余” 可进入市级 “指标池” 统筹管理，向指标缺口区调剂。这一机制的建立，有助于实现建设用地指标在全市范围内的合理流动，提高指标的使用效率，促进区域间的协调发展。

优化产业用地供应方式，提升利用效率，推行多元化弹性供应

对工业、物流仓储、营利性公共管理与公共服务、营利性公用设施及全自持商业、服务业用地等产业用地，《方案》全面推广长期租赁、弹性年期出让、先租后让等供应方式。其中，长期租赁年限5 - 20 年，弹性出让年期 20 年至法定最高年限，先租后让，租赁期不超过5 年且总年限不超法定上限。经营性房地产开发项目仍按规定采用出让方式。首次采取弹性供应时，由属地区政府或市相关部门依据有关法律法规拟定招商条件，作为挂牌公告附件发布，并应，一并明确后续调整供应方式的前置条件和土地价格计算方式。这种多元化的弹性供应方式，能够更好地满足不同产业项目的用地需求，降低企业的用地成本，提高土地资源的配置效率。

简化弹性出让定价机制

为了使弹性出让的定价更加科学合理，《方案》简化了弹性出让定价机制。长期租赁年租金起始价按“法定最高出让年限市场评估价 / 法定最高出让年限” 核算；弹性出让起始价按 “弹性年期 / 法定最高年限 × 最高年限评估价” 确定；先租后让起始价按 “(租赁 + 出让年限)/ 最高年限 × 最高年限评估价” 计算，租赁期租金按 “租期 / 总年限 × 成交价” 分年收取，出让时扣减已缴租金。这一简化后的定价机制，使企业能够更加清晰地了解不同供应方式下的土地成本，便于企业根据自身实际情况选择合适的用地方式。

支持供应方式动态调整

《方案》规定，经原提出招商条件的，属地区政府或市相关部门评估确认后，产业项目可选择在约定供应期满或供应期间申请调整供应方式或续期。其中，长期租赁可申请转为弹性年期出让或先租后让；先租后让承租期满，企业可申请再次租赁（不得超过5 年，多次累计租赁期不超过 20 年）。供应期满申请调整供应方式的，按照申请调整时点的最高年期市场评估价与原供应文件约定的土地价格折算最高年期成交价，两者取低值；在供应期间申请调整供应方式的，延续合同约定，土地价格不做调整。调整供应方式年期与已供应年期之和不得超过法定最高出让年限；如超出法定最高年限，须重新按规定办理供地手续，起始价格按照申请时点的市场评估价确定。这一政策为企业提供了更大的灵活性，使企业能够根据项目的发展情况和市场变化，及时调整用地策略，降低经营风险。

允许分期缴纳土地出让金

新出让产业用地，《方案》允许企业分期缴纳土地出让金。应在出让合同或相关协议签订之日起30 日缴纳首期款项，比例不低于应缴土地出让金的 50%，余款可在签订之日起 12 个月内按合同约定付清。其中，主导用途为工业的项目，按约付清不计利息，未按约付清则从首期付款之日至约定缴款期限计分期利息，超期还需承担违约责任。涉及分期利息的按人民银行公布的 1 年期 LPR 计收。这一举措极大地缓解了企业的资金压力，有助于企业将更多资金用于项目建设和生产经营，促进产业项目的顺利落地和发展。

提高产业用地用途转换灵活度

在编制国土空间详细规划时，《方案》鼓励商业用地（B1）和商务用地（B2）混合利用，可不明确具体功能的建筑面积比例。土地出让前核发规划条件时，在其他规划指标不变的前提下，商业用地（B1）和商务用地（B2）的用地性质可以相互兼容，结合产业发展需求明确商业商务建筑面积比例，同步纳入国土空间规划 “一张图”。土地出让后，由于市场发展需求，权利人明确产业导入和经济贡献，经原提出招商条件的属地区政府或市相关部门评估认定，在商业用地（B1）和商务用地（B2）用地性质不调整的前提下，按规定办理合同变更程序并依规定补缴土地出让金后，其比例可进行调整。这一政策增强了产业用地用途转换的灵活性，能够更好地适应市场变化，促进产业的多元化发展。

支持产业用地生产服务功能融合发展

《方案》允许一类物流仓储用地（W1）兼容一类工业用地（M1），提高土地利用效率。在编制国土空间详细规划时，鼓励一类物流仓储用地兼容一类工业用地。工业产业区块内，对城市环境无干扰、污染和安全隐患，符合产业准入、详细规划和用地标准的，一类物流仓储用地可以兼容一类工业用地，核发（或申请调整）规划条件、签订土地出让合同（或变更协议），兼容后增加的一类物流仓储用地、一类工业用地建筑面积，不再增收土地出让金。这一措施有利于促进产业用地的高效利用，推动相关产业的协同发展，形成产业集聚效应。

支持相邻多宗国有产业用地配套设施集中布局

对同一土地使用权人相邻多宗国有产业用地，《方案》支持由土地使用权人主动提出，统一规划布局。经产业、环保、安全等有关部门认定后，统筹平衡生产、生活配套设施，集中配建绿地、开敞空间、公共服务设施，在主体用地性质不变、总计容建筑面积不变的前提下，腾挪建筑量，相关要求在规划条件与土地出让合同中予以明确。办理规划报建、规划条件核实的配套设施建筑面积累计进度不应超过产业用房建筑面积累计进度；分期建设的，每一期均应符合此要求。集中布局的配套设施不得单独分割转让、抵押；所涉宗地，须在建设工程规划许可证附件、规划条件核实批复书、不动产登记簿中均注明“配套设施集中布局” 字样，并注明项目包括的所有宗地的土地证证号或不动产权证证号。这一政策有助于提高产业用地的综合利用效率，优化产业园区的空间布局，提升产业园区的整体品质。

盘活存量土地资源，优化利用效能，深化产业用地盘活利用

《方案》探索存量工业用地、低效商务楼宇在符合规划前提下，通过协议置换、协商收回等方式盘活。原以划拨方式取得或未办土地有偿使用手续的低效工业用地（含仓储用地），经区工业和信息化、区发展改革部门会同商务、科技等部门审核符合产业政策、产业布局规划及产出要求的，在不改变工业用地性质、不发生权属转移的前提下，仅提高土地利用率和增加工业、仓储建筑面积的，可暂不办理土地有偿使用手续，由企业在发生权属转移，或自行申请办理土地有偿使用手续时，再按规划和自然资源部门依法受理时点项目市场评估价的40% 计收土地出让金，应缴土地出让金 = 项目市场评估价 ×40%。这一政策为企业盘活存量工业用地提供了便利，降低了企业的盘活成本，有助于提高产业用地的利用效率。

允许自持住房转为可售住房

针对以往为调控房地产热而采取“限地价、竞自持” 竞价规则产生的自持商品住房，《方案》规定，属于所在行政区和所在板块一手住宅去化周期均在 18 个月警戒线以下的项目，依企业申请，经报广州市土委会审议及原出让方同意，权利人按照原出让时点和现调整受理时点分别评估自持物业比例调整前后的市场评估总地价的差额，取高者补缴出让金后，可将自持住房转为可售住房入市。这一政策有助于缓解房企的资金压力，促进房地产市场的库存消化，推动房地产市场的健康发展。

支持存量商办改建为保障性租赁住房

基于“职住平衡”，《方案》允许全市工业产业区块外的 3km 范围内或现状轨道站点 3km 范围内已供应的商服用地，由区政府综合评估周边租赁住房需求集中、配套水平可承载后，经住建部门同意纳入保障性住房体系管理。这一政策为解决青年人才的住房问题提供了新途径，同时也有助于盘活存量商办物业，提高土地资源的利用效率。

允许自持商办物业招商入市

基于“以商引商”，《方案》允许自持商办物业引入产业链上下游企业，权利人通过 “定向招商 + 整体、分栋或分层转让” 模式，补缴出让金后转让给受让企业，但严禁分割散售，严禁改为 “类住宅” 产品。这一政策有助于推动产业集聚，促进产业链的完善和发展，同时也为自持商办物业的盘活提供了可行的路径。

推进商办物业多功能复合利用

《方案》提出，在符合规划和安全要求的前提下，允许已建成的商办物业在不改变土地用途和建筑主体结构的基础上，通过内部改造等方式，增加文化、体育、医疗、养老等公共服务功能，实现多功能复合利用。这一政策能够充分挖掘商办物业的潜力，提高其综合利用价值，满足城市发展的多元化需求。

支持存量建筑临时转换使用功能

为了应对市场变化和企业的实际需求，《方案》支持存量建筑在不改变土地用途和权属的前提下，按照规定程序申请临时转换使用功能。临时转换期限一般不超过5 年，期满后可申请续期。在临时转换期间，按新用途依法依规办理相关手续，并按规定缴纳相关费用。这一政策为企业提供了更大的经营灵活性，有助于企业根据市场需求及时调整经营策略。

探索工业商服等产业用地的土地使用权续期

对于剩余年限不足10 年的低效厂房、不足 20 年的增资扩产项目，《方案》规定，符合产业方向的可申请续期，支持企业长期稳定经营。具体续期办法由市规划和自然资源局会同相关部门另行制定。这一政策有助于稳定企业的经营预期，促进企业加大对产业项目的投入，推动产业的持续发展。

按需分类收回收购已供应未开工商服用地

对于不属于无偿收回、依约退地且已纳入闲置存量房地产清单管理的已供应未开工商服用地，《方案》规定，属地规划和自然资源部门应与企业主动充分协商收回土地。可在具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地产用地增加建筑容量、变更土地用途等。在无法转移置换建筑量时，可为企业将原土地置换为等价值的土地。这一政策有助于清理闲置土地，提高土地资源的利用效率，同时也为企业解决土地闲置问题提供了合理的解决方案。

支持预告登记转让

《方案》支持已依法办理土地使用权登记且已开发建设但未办理首次登记的土地使用权及在建工程，在符合法律法规和出让合同约定的前提下，按照相关规定办理预告登记转让。转让双方可凭预告登记证明办理后续建设、规划、施工、消防等手续。这一政策为土地及在建工程的转让提供了便利，有助于促进土地资源的合理流动和优化配置。

挖潜地下空间价值，拓展城市发展维度

鼓励利用存量土地开发地下空间

《方案》鼓励在符合规划、安全等要求的前提下，利用存量土地开发地下空间。对于新增地下空间建设项目，在满足相关规范和标准的基础上，可适当放宽地下空间的建设规模、功能布局等要求。这一政策有助于提高土地的立体复合利用效率，拓展城市的发展空间，缓解城市建设用地紧张的局面。

鼓励地下空间建设公共停车场

为了解决城市停车难问题，《方案》鼓励利用地下空间建设公共停车场。对独立新建的地下公共停车场，给予一定的政策支持和资金补贴。同时，在符合规划和安全要求的前提下，允许地下公共停车场与周边商业、办公等建筑进行连通，提高停车场的使用效率。

鼓励地下空间互联互通

《方案》鼓励不同地块的地下空间之间进行互联互通，形成地下空间网络。通过地下通道、连廊等设施，将地下商业、交通、公共服务等空间有机连接起来，提高地下空间的整体利用效率和可达性。这一举措有助于提升城市的综合服务功能，改善市民的出行和生活体验。

支持轨道地下空间设置便民设施

在轨道交通站点周边的地下空间，《方案》支持设置便民设施，如便利店、快餐店、书店等，满足市民的日常生活需求。同时，鼓励结合轨道交通站点的建设，打造地下商业综合体，促进城市商业的发展。

支持优化城市地下空间供应

为了更好地推动地下空间的开发利用，《方案》支持优化城市地下空间的供应方式。在土地出让时，可将地下空间与地上土地一并出让，明确地下空间的开发利用要求和产权归属。同时，探索地下空间的分层出让和分层登记制度，提高地下空间的开发利用效率。

支持地下空间单独确权

《方案》明确，对于符合规划和相关规定的地下空间，可依法单独办理不动产登记，确认其产权归属。这一政策为地下空间的开发利用提供了产权保障，有助于激发市场主体参与地下空间开发的积极性。

明确地下空间出让金计收标准

为了规范地下空间出让金的计收，《方案》明确了地下空间出让金的计收标准。根据地下空间的用途、深度等因素，合理确定出让金的收取标准。这一标准的明确，使企业在开发地下空间时能够更加清晰地了解成本，便于企业进行投资决策。

健全城乡统一市场，拓宽资源配置广度

探索多路径盘活利用闲置农房

《方案》鼓励通过多种方式盘活利用闲置农房，如发展乡村旅游、民宿、农村电商等产业。支持农村集体经济组织和农民通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，盘活闲置农房资源，增加农民收入，促进乡村振兴。

有序推进集体经营性建设用地入市

在符合规划和用途管制的前提下，《方案》有序推进集体经营性建设用地入市。明确集体经营性建设用地的入市范围、交易规则和收益分配机制，保障农民的合法权益。这一政策有助于打破城乡二元土地制度壁垒，促进城乡土地资源的合理流动和优化配置。

面向招商搭建全要素资源平台

为了提高招商的精准度和效率，《方案》提出面向招商搭建全要素资源平台。整合土地、房产、产业项目、政策等各类资源信息，为企业提供一站式的资源对接服务，推动自然资源与产业需求高效对接，为企业精准匹配空间载体。

推进合理有序用海，挖掘海洋资源深度

《方案》强调要科学规划海洋资源开发利用，严格控制围填海规模，加强海洋生态保护。鼓励发展海洋新兴产业，如海洋新能源、海洋装备制造、海洋生物医药等，提高海洋资源的利用效率和经济效益。

支持历史围填海区域国有建设用地使用权和海域使用权“两权合一” 出让

对于历史围填海区域，《方案》支持国有建设用地使用权和海域使用权“两权合一” 出让。简化相关手续，提高审批效率，促进历史围填海区域的合理开发利用。

创新用海审批登记

《方案》提出创新用海审批登记制度，优化审批流程，提高审批效率。推行“互联网 + 政务服务”，实现用海审批登记的网上办理、全程监管，为企业提供更加便捷高效的服务。

新政对企业的影响及应对建议

总体来看，广州此次土地改革的核心逻辑是从“增量扩张”转向“存量优化”。对于企业而言，这不仅是降低成本、盘活资产的重大利好，更是调整发展模式、在存量市场中寻找新增长点的战略机遇。建议企业结合自身业务，深入研究并灵活运用这些新规。

总监制：盈鑫编审/责稿:综合办公室摄影/配图：秦洛