陈戈:深化公共资源交易改革的“深圳样本”

深化公共资源交易改革，建立统一规范的市场化要素和资源配置交易平台，是党和国家对公共资源交易事业的重要部署，对清除市场壁垒，提高公共资源配置效率，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系具有重要意义。文章通过梳理公共资源交易改革模式，总结深圳公共资源交易改革经验，为深化全国公共资源交易改革提供“深圳样本”。

我国公共资源交易改革背景

我国公共资源交易改革可追溯到20世纪90年代初，以建设工程有形市场为主逐渐扩展到土地、矿产、国有产权等领域，该阶段有形市场均由各个行业行政主管部门分散建设和运营，易造成条块分割、管办不分、监管难度大等问题。到21世纪初，全国公共资源交易市场迅速发展，随着《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国政府采购实施条例》等法律和法规先后出台，公共资源市场建设不断规范。2002年，浙江绍兴市把政府各部门分散设立的交易市场集中起来，建立全国第一家统一集中的公共资源交易中心，该经验随后在江西、安徽、湖北等地得到推广。此后，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出建立统一规范的公共资源交易平台，首次明确了要整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等四大公共资源交易板块进入统一的平台进行交易；2015年，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（以下简称《工作方案》），标志着全国公共资源交易平台的整合工作全面展开，公共资源交易改革进入一个新的历史发展阶段；2019年，国务院办公厅印发《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，为公共资源交易改革提供了重要指导和根本遵循；2020年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发，指出健全要素市场化交易平台、拓展公共资源交易平台功能。

在顶层设计的加持下，全国各地陆续开启新一轮公共资源交易平台整合共享，不断创新管理体制和运行机制，推动公共资源交易行业快速发展。

全国公共资源交易改革典型模式

经过近几年的不断探索，国内公共资源交易改革基本呈现出三种模式，包括“一中心”“多中心”和“一集团”模式。

（一）“一中心”模式

“一中心”模式是指将原先分散设立的各类公共资源交易机构整合，组建事业编制的公共资源交易中心，是目前全国大部分省市普遍采用的一种模式。以南京为例，南京市公共资源交易中心于2014年5月正式批准设立，为全额拨款副局级事业单位，由南京市原有的市建设工程交易中心、市交通招投标服务中心、市货物招标投标交易中心、市政府采购中心、市产权交易中心、市土地交易中心等6家交易中心，从各职能部门中剥离出来整合建立，承担为全市公共资源交易活动提供场所、信息、咨询、见证等相关服务工作。南京市公共资源交易中心根据统一服务标准的要求，市和区一体化管理，目前有6个分中心。

（二）“多中心”模式

“多中心”模式是指保持原有分散设立的公共资源交易机构不变，通过搭建统一的信息化交易平台，将分散设立的交易机构相关系统接入信息化平台，实现公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变。以浙江为例，为落实《工作方案》提出的“以信息化建设为支撑，加快构筑统一的公共资源交易平台体系”要求，2016年浙江省人民政府办公厅印发《浙江省整合建立统一的公共资源交易平台实施方案的通知》，明确“省级公共资源交易平台采用电子化方式进行整合。现有的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等实体交易平台，维持机构、人员、管理体制不变，名称统一为省公共资源（招标投标、矿业权、国有产权、政府采购）交易中心，依法独立开展交易活动。”该模式突出“互联网+信息整合”的特色，在一定程度上既保持了原有管理体制和现有法律法规制度的延续性和严肃性，又保持了现有专业队伍的稳定性。

（三）“一集团”模式

“一集团”模式是指将原有分散设立的公共资源交易机构整合组建为公共资源交易集团，以企业化运营管理方式为社会提供公共资源交易服务。当前，采用该模式的城市主要包括重庆、深圳、广州等。2016年5月，按照国务院整合建立统一的公共资源交易平台的决策部署，重庆市委、市政府整合工程招投标、政府采购、土地和矿业权、机电设备招投标、国有资产等五个市级交易平台，组建重庆市公共资源交易中心，在重庆联合产权交易所集团加挂“重庆市公共资源交易中心”牌子，承担重庆市公共资源交易中心的职能，重庆市的公共资源业务进行企业化运作。在此基础上，深圳、广州先后以“市场化运作、企业化运营”方式推动公共资源交易改革。

深圳公共资源交易改革实践

深圳公共资源交易改革从2015年开始，2019年下半年加速推动，到2020年全面完成公共资源交易平台整合，为深入推进深圳公共资源交易法治化、规范化、透明化、市场化、廉洁化，构建高质量、可持续发展的要素市场，助力“双区”建设奠定了坚实基础。

（一）创新管理体制，推进公共资源交易服务、管理、监督职能相互分离

转变管理理念，厘清政府与市场的边界，构建综合管理与行业监管、行业自律、社会监督相结合，依法监管与信用激励约束相结合的管理监督新格局。市发改委作为全市公共资源交易的综合管理部门，承担指导协调公共资源交易活动等综合类职责；市、区财政局、规划和自然资源局、住房建设局、国有资产监督管理委员会、生态环境局、医保局等是公共资源交易的行业监管部门，按照管理权限和职责分工，承担公共资源交易活动的行业监管职责；纪委监委、审计部门、司法机关等联合行业协会、社会第三方，共同构成监督检查、行业自律、社会监督相结合的监督管理体系。

（二）组建交易集团，以企业化平台统一为各类市场主体提供公共资源交易服务

按照深圳市委、市政府的工作部署，在市国资委积极推动下，交易集团于2020年11月20日正式揭牌，并加挂“深圳公共资源交易中心”牌子，打造以企业为主体、“一个机构、两块牌子”的平台运行服务机构模式。交易集团坚守“公益性、功能性、商业性”定位，是全国第一家率先整合市、区两级公共资源交易平台的企业，通过实行分类运营，统一为各类市场主体提供公共资源交易公益性和市场性服务，鼓励拓展交易种类、提供增值服务、提升服务品质、扩大经营效益，推动公共资源配置实现效益最大化和效率最优化。

（三）构建统一平台，推进各类公共资源交易全程电子化

全面实施“风火轮”数字化转型计划（图1），建设全市统一的公共资源交易信息化平台，推进实现各类公共资源全程电子化，实现交易信息实时推送、交易数据自动保存、交易过程数字留痕，建立“一网兼容、一站通达、一掌通办”服务体系，为各方主体安全稳定、功能丰富、高效便捷、精准客服的一体化交易服务提供支撑（图2）。与此同时，通过平台的互联互通，整合共享交易信息、信用信息、监管信息，整合专家资源、场所资源，突破了原各生产要素分散管理，要素流通数据因行业壁垒存在资源不协同、管理无承接、数据不共享等发展瓶颈，提升了资源使用效率，整体实现公共资源交易“监管阳光化、管控集约化、业务高效化和服务多元化”的建设目标。

图1 深圳公共资源交易“数字化”转型计划

图2 深圳统一的公共资源交易平台

（四）打破区域限制，鼓励充分参与市场竞争

作为深圳公共资源市场化配置载体，交易集团以“城市新名片、行业新标杆”为使命愿景，通过公共服务市场化运作，鼓励参与跨区域竞争，在全面做大做优做强深圳本地要素交易市场的基础上，探索打破公共资源交易领域的区域限制，通过统一规范、公开透明、服务高效、竞争有序的市场运行机制，吸引市场资源向深圳汇聚，促进跨平台、跨区域交易与合作，服务粤港澳大湾区建设和“一带一路”发展战略。2022年成功输出“深圳模式”，与山西省属国企合作成立晋深公司，打造异地新样板；在黑龙江、江苏等地持续输出资金融通平台等先进成果，深圳改革先行示范经验成功向全国推广。

深圳公共资源交易改革成效及意义

当前，深圳顺利完成了市、区两级公共资源交易平台全方位、市场化整合，建立了规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，推动了公共资源交易服务、管理与监督“三分离”，实现了平台服务效能显著提升、制度性交易成本显著下降、对外辐射能力显著增强。2022年交易品类从改革前的18类增加至27类，较改革前增长50%；交易规模达1.54万亿元，位居行业前列。

（一）企业化运作有利于促进全国统一大市场建设

在传统的交易机制和模式下，资源配置往往受到地域限制和信息不对称的影响，导致资源流通不畅、利用效率低下。公共资源交易平台企业化运作有利于激发企业内生活力和创新力，一方面不断孵化新的交易品类、提升平台服务效能，打造公共资源交易服务生态，对交易主体、市场同业和合作伙伴进行专项赋能，提高要素交易的配置效率；另一方面，积极谋划对外发展、打破地域壁垒，全力打通跨区域交易的关键堵点，进而促进要素资源在更大范围内顺畅流通，对于加快构建全国统一大市场、着力推动高标准市场体系建设具有重要意义。

（二）数字化转型有利于推动行业高质量发展

当前，公共资源交易呈现市场要素品类多、市场主体体量大、业务需求变化快等特点，而传统的交易平台在一定程度上存在业务系统割裂、数据价值未充分挖掘等问题。公共资源交易平台通过数字化转型，借“数”之力，运用大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术，建设“业务高效化、服务多元化、监督阳光化、管控集约化”的交易平台，实现业务流与资金流、资源流、信息流、生态流加速流转、高效整合，赋能业务模式创新，达到“数据驱动业务”的目的，助力公共资源交易行业在数字经济时代创造新价值、实现高质量发展。