局长献策|深圳等地国企改革发展的成功实践,得益于树立大财政理念

深圳、上海、合肥等地国有企业改革发展的成功实践,  主要得益于树立大财政的理念,  善用、巧用政府和市场这两只手,  以 “域”促“全”、以“时”成“势”的高超治理艺术，审视M市的改革发展,  给我们以深刻的启示。

(一) 着眼于调控经济社会发展,  将党委政府调控手段和企业市场化经营机制结合起来,服务经济社会发展的作用明显

1、从国有企业布局和功能上看:  除上海因历史原因竞争性行业的企业较多外,国有企业主要集中于城市运营、资本投资运营和金融。深圳市管一级国企中这三类企业占63.33%,合肥占60.87%,  河南省级占 43.24%,上海市级占48.78%。而我市市管一级企业中,这三类8户,  占44.44%;  有房地产业务的11户,占73.33%;市场竞争的产业类企业上海、深圳、合肥和河南省级分别占总户数的51.22%、36.67%、39.13%、48.64%，某市市管一级产业类企业则占总户数的46.7%,  某市国有企业的业务范围  (企业自报)  最少的3个,  最多的95个,  且仅和城市资源、基础设施相关的就有13个企业，经营范围涉水的就有5家;  实际某市所谓的国有资本投资经营公司也有很多竞争性业务。

2、从国有企业的运营能力和功能作用发挥来看: 2020年,  深圳  (市级)、上海(全市)、合肥(市级)、河南(省级)国有企业的资产负债率分别是64.57%、62.17%、59.6%和68.98%(剔 除金融类企业) ,  资产营收率分别是19.36%、15.31%、5.04%和22.75%，资本利润率分别是7.18%、6.45%、2.77%和1.17%。国有企业的发展带动了社会资本投资，增加了GDP和税收。据统计,  深圳、上海、合肥、河南本级国有企业上缴财政利税占全市  (省)  一般公共预算收入和国有资本预算收入合计之比重分别是28.35%、31.24%、6.59%和5.77%。而某市市管一级企业2021年10月底的资产负债率是60.2%,  剔除银行不认可的资产重新估值增加额后资产负债率为68.41%,再剔除银行认为不可抵押融资的资产后资产负债率为88.15%(部分收费权可以融资) ;  资产营收率14.53%; 资本利润率1.85%;  上缴财政利税占全市一般公共预算和国有资本经营预算收入之合计的3.63%。上海、深圳、合肥的城市基础设施和公用设施类企业不仅保障了城市功能的需要，还都通过城市资源的商业化运作实现了一定的利润。某市国企则仅作为政府融资平台的单一功能,考虑企业运营少,  在产业培育、科技创新、金融服务、经济运行、城市功能方面发力还不够。

3、从企业的经营模式来看:上海、深圳、合肥、河南的国有功能类企业按照资源要素配置循环原理。一是通过财政资金+国企资金投入→城市基础设施和市政公用设施的建设运营→实现整体城市价值的提升→资源要素的升值和聚集+产业发展→财政收入增加→财政投入的增加。二是通过财政资金+国有金融资本+国有资本投资运营→资源要素的升值和集聚+产业发展→财政收入增加→财政投入的增加。而某市国有企业运营模式也主要有两种：一是国有资本投资运营+财政资金+政府土地资源+代建工程+项目经营→融资+建设公共工程→开发商和产权人房地产价值提升  (土地已出让)  →财政还款。二是财政投资少+金融和国有资本投资少→产业经营规模小→盈利能力小+土地资源要素升值少→财政增收少。

截至9月底 ,  某市市属国有企业共承接基础设施以及公益半公益项目537亿，其中代建工程329亿,  已完成投资241亿;  企业通过出让方式获得的土地使用权1.74万亩,  国有企业负债1281.35亿,  其中带息债务297.95亿;  国企之间担保链形成的债务184亿,  企业既没有足额稳定的经营收益,  财政又很少有相应的收入支持企业,企业资金循环受阻。况且企业不规范获得代建工程,造成垄断政府资源、恶化营商环境的影响。

4、从国有企业改革发展来看:上海、深圳、合肥、河南等地都健全了公司治理机制，推行了混合所有制改革和管理层入股,  实行了市场化选人、差异化薪酬、契约化管理、市场化退出。建立了薪酬激励机制,  将薪酬—业绩—市场—经营—可持续紧紧关联起来,健全投资风险约束和包容免责机制。以明晰的产权关系和刚性的激励约束机制,保障充分的放权授权。而某市国企公司治理机制还不健全,入股了87户民营企业,但二级国企和一级国企尚没有引进社会资本;  市场化选人、薪酬激励机制、职业经理人制度刚刚破题;  资产证券化、管理层持股尚未推行。管资本为主的国资监管体制和国有资本投资公司、运营公司的运作才刚刚开始。企业的经营自主权没有得到充分落实,企业的市场化经营水平和经济社会的功能作用还比较弱。

(二)着眼于可持续发展 ,  将国资国企运作和财政收支、财政政策、金融政策、产业政策结合起来

1、深圳等地综合运用国企城市运营+财政政策+金融+土地+特许经营权,通过市场化运营,既履行了国企的社会功能,也实现了自我平衡和国有资产的保值增值。如深圳深业集团、特区建发集团、智慧城市集团、水务集团、地铁集团等 ,  不仅都做到了不亏损,还盈利。我市国企单靠拿地提供公共品半公共品,  既解决不了企业可持续运营的问题,  也使政府陷入既没地也没钱的境地。止2021年10月底,市本级的城建工程和重点项目欠款239亿元,  全市历年累计暂付款245亿元, 省财政对全市超拨调度款近百亿元,而政府储备的成熟土地很少。

2、深圳等地综合运用国企投资运作+财政税收政策+基金+土地等政策,支持重点产业发展。深圳投资控股集团将科技园区建设运营和科技产业投资、科技金融  (基金+担保)、财政税收政策、土地政策结合起来,  按照  “建羊圈、圈羊群、剪羊毛、吃羊肉、喝羊汤”的模式,构建“空间保障+科技金融+人才服务+场景应用+平台支撑”全要素创新生态系统,建设运营71个科技园区,  以市场租金7折的价格提供给企业,  打造  “天使孵化、创业投资、融资担保、上市培育、并购重组”等全生命周期的科技金融服务体系。公司通过入股和金融服务实现了盈利。深圳资本运营集团公司管理基金规模1400亿,  主要从事战略新兴产业的并购、重组、投资、培训,  2020年营收41.75亿,  利润23.36亿。合肥灵活运用股权定增、借款、担保等手段 ,  培育“芯屏汽合、集终生智”产业集群;围绕科技企业全生命周期 ,设立了专项基金,初创基金、天使基金和产业基金,支持高新技术企业发展。

某市国有企业的国有资本投资运营公司刚刚起步,基金才有19亿规模,无论是科技园区还是重点园区,都还没有建立和财政、税收、土地政策相协同的园区建设运营、产业投资、金融服务体系,更没有建立围绕科技企业全生命周期的基金、担保、保险、投资、信贷等的扶持机制。

3、强调主动作为,握指成拳、借力借势,壮大企业实力和规模。深圳实施资源配置战略地图,重组整合“1+N”方案,完成10多个企业的组建重组工作。通过股权多元化、资产证券化和公司上市、基金群等,  资产证券化率达到58.5%,  混合所有制比例达到83.5%。组建运营1000亿民营企业平稳发展基金,  决策支持338家民营企业594亿元,  完成和推进担保发行债券1027亿元,  高效运营中小微企业银行贷款风险补偿资金池,撬动银行信贷超620亿,  惠及中小微企业689家。合肥调整整合国有资本运营机构,形成基础设施建设、产业投资、地方金融三大控股公司和公益性资产运营平台。我市国有企业重组整合任务还很重,资产证券化率为0,  混改刚刚起步,上市公司还没有。

(三) 着眼于地区价值提升,  综合运用财政、国资运作、金融、土地等资源要素配置机制,  实现了良性循环

1、以产业推动地区价值提升。上海、深圳综合运用财政+国资运作+金融+土地政策组合,培育支持产业发展,形成高科技、新兴产业聚集地,产业发展聚集要素,人口特别是高素质、高收入劳动力的聚集,加上流动人口的推动,不断推动土地等资源要素价值的提高。合肥市“以基金撬动资本 ,  以资本引来产业”,打造了“芯屏汽合、集终生智”产业集群,  2010-2020年间合肥GDP增幅高达272%。我市由于在政策组合方面培育产业不够,产业发展特别是主导产业、新兴产业发展速度慢、规模小,对城区价值提升作用还不大。

2、以公共资源的组合配置实现政府投资的良性循环。深圳、上海、合肥等地在城市空间打造上,主要是政府先期收储土地,再通过规划提升档次,通过国企资金+财政资金+基础设施+市政设施+生态环境+教育医疗+文化体育等公共资源的组合配置,实现土地升值,再出让土地,  打造高档城市组团和社区。城市片区价值提升,所增加的土地出让金覆盖先期投入后获得可观收益。合肥通过国有平台公司建设运营滨湖新区就是经典案例。我市则是先出让土地,再配套建设公共基础设施和教育医疗、公园绿地,土地增值增在了开发商和房地产拥有者手里,政府投资无法实现良性循环。2013—2020年仍存在118宗、7095.9亩、成交价217.46亿元的土地没有及时签订出让合同,60宗34.59亿元出让金未及时清算,2.14亿元出让金收入不当处置和划解等问题  (审计部门上半年审计数据,  正在整改)。

3、以健全的资源要素市场体系支撑城区功能和产业发展。上海、深圳、合肥通过整合组建市场化的资源要素交易集团,对公共资源实行市场化运营;合肥还建设运营了要素大市场,通过资源市场化配置,要素自由流动,  打造了资源要素优化配置新高地,既实现了土地资源升值,  又支撑了产业发展和城市功能提升。而某市还是事业性质的公共资源交易中心和企业性质的公共资源  (产权)  交易中心并存,  资源要素市场分割,信息资源不共享,供需对接不精准, 既不利于资源要素价值的充分体现,也不利于提高要素配置效率。

(四) 着眼于提高绩效,实行综合施策

1、着力提高国企经营绩效。深圳、上海、合肥、河南等地,在强调国有企业履行社会责任的同时,将利润作为主要考核的目标(80%) ,  探索构建增量业绩决定增量激励的薪酬分配和长效激励约束机制,推行经济利润奖挂钩战略目标达成率,  以现金激励和股权激励相结合的长效激励约束模式。深圳市级国企2020年实现利润1026亿,上交财政利税1043亿,  国有资本经营预算调入一般公共预算42.46亿。我市市级国有企业激励约束机制还不完善,对利润考核的激励和约束缺乏刚性,企业经营效益不佳。

2、着力提升政策集成绩效。合肥市注重加强财政与金融、就业、产业、区域等政策协同,采取更有利于撬动金融资本、社会资本的方式,通过绩效评价,优化整合了5类34条支持产业发展政策,  每年统筹部分政策资金,  以基金和金融产品方式投入,  累计投入基金77.8亿元,  有效与社会资本、金融资本联合联动;  建立政府、银行、担保、“信易贷”平台四方融资服务机制;  加大增信、贴息、贴费和风险补偿力度;对企业研发机构建设、研发投入、科技成果转化和成长培育全过程补贴支持。

对重大招商项目和重点产业链强链补链项目推行“一事一议”政策,  财政补助不超过项目十年财力贡献的60%,  灵活采用固投补助、贷款贴息、研发补贴等方式,  财政补贴政策执行与项目年度投资、产值等指标挂钩。“十三五”期间全市财政投入126.4亿，精准支持京东方、维信诺等45个重大项目, 项目履约率达到100%,  累计投资超过2200亿,  产值超过14000亿,  缴纳税收超过600亿,  直接吸纳就业超5.5万人,工业项目亩均投资达1163.5万元,  亩均税收323.8万元。某市支持产业发展政策整合优化不够,2020年底全市规模以上工业企业用工人数比2015年底还减少24.12万人  (据统计数据) ;  工业项目亩均投资26.03万元  (全市开发区) ,  亩均税收9.92 万元(2020 年全市规模以上工业企业) ,  分别相当于合肥的2.24%和3.06%。

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《财政和金融资源配置操作指南》