政策速递||广州市规划和自然资源局关于优化广州市地下空间开发利用若干措施

为促进城市地下空间资源优化配置和高效利用，助力城市立体互联互通，提升城市运营效率和综合承载力，根据《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号）、《广州市地下空间开发利用管理办法》等规定，现结合我市实际，针对本市行政区域内地下空间开发利用及其审批管理工作，制定本措施。

一、优化城市地下空间规划统筹引领

（一）加强地上地下空间规划统筹

1.城市地下空间的开发目标、重点区域、分层分区和协调连通应当落实国土空间总体规划中地下空间规划要求。

2.编制广州市城市地下空间规划应当充分考虑地下空间承载能力、灾害影响、地质水文等自然条件和文物古迹等人文条件，统筹交通、市政、商业公服、防灾等专项设施空间布局，立体规划、分层供应、分层设权，近远期衔接，实现地下空间协调有序可持续发展，促进地上地下空间规划建设。

3.在城市重点功能片区、地下轨道站点周边地区编制国土空间详细规划时，应当以广州市国土空间总体规划为基础，结合广州市城市地下空间规划，刚性弹性管控结合，鼓励地上地下一体化统筹开发。

（二）明确地下空间管控要求

1.地下空间选址应当避开不可移动文物等保护资源及其保护范围，地下空间应当科学合理布局地下交通、应急防灾、人防工程、综合管廊、环境保护、环境卫生等城市基础设施和公用设施，应当充分考虑油气输送管道、燃气等各类地下管线的水平、垂直利用空间。鼓励合理布局商业、仓储、物流设施等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。

2.对于拟开发利用的地下空间，国土空间详细规划应当明确地下开发边界、开发功能、开发强度、开发深度、建设规模等规划控制指标和出地面设施设置要求，提出符合安全要求的连通区域、连通方式以及地上地下空间复合利用的有关要求，提出地下市政设施保障控制要求，并做好非同期建设内容的规划衔接。城市重点功能片区地块的地下开发强度不宜小于0.2；鼓励非城市重点功能片区紧邻地下轨道站点地块的地下开发强度不宜小于0.1。

3.土地供应前，对于有地下空间开发利用需求，但国土空间详细规划未明确控制指标和要求的，应当依据国土空间总体规划、相关专项规划，结合行业标准等要求组织开展规划条件论证，明确地下空间的位置、开发边界、开发功能、开发强度、开发深度、建设规模、配套建设、连通区域、连通方式和出地面设施等内容，规划方案经论证、公示、征询意见、规委会审议后，报市人民政府批准，纳入国土空间详细规划。

4.用地单位申请开发地下空间的，地下计算容积率建筑面积可申请与地上计算容积率建筑面积分别核算，地下计算容积率建筑面积不可向地上腾挪。

5.鼓励充分利用存量土地开发地下空间，补足片区商业设施、公服设施配套不足的问题。鼓励引入适宜地下条件的战略性产业、重点产业、新兴支柱产业等现代化产业。

在自有存量用地上申请增加或调整地下空间使用功能符合地块主导用地性质，且不突破地块总计算容积率建筑面积的，用地单位凭建设工程规划设计方案、原有使用土地有关证明等材料申请并联办理地下空间部分规划条件和建设工程规划许可。

在自有存量用地上申请增加或调整地下空间使用功能超出地块主导用地性质或突破地块总计算容积率建筑面积的，以及在非自有用地上申请增加地下空间功能的，应当在符合国土空间总体规划、相关专项规划和行业标准的前提下组织开展规划条件论证，明确地下空间的管控要求，规划方案按照《广州市国土空间规划条例》规定的程序修改后，纳入国土空间详细规划，并重新出具规划条件。

6.城市公共地下空间在符合相关规范并保证不影响使用、通行及安全的前提下，公共地下空间出地面设施原则上鼓励整合布局并进行风貌管控。在符合建筑防火、地铁设计防火等要求的前提下，鼓励垂直交通消防疏散出入口与周边自有用地建筑合建，鼓励以景观式下沉广场作为消防疏散出入口。

7.地下空间实施供应前，应当依据详细规划明确土地用途、提出规划条件，并提供地下管线摸查等数据信息。

（三）鼓励地下空间互联互通

1.在满足交通功能、符合相关技术标准规范的基础上，宗地涉及相邻多个规划单元之间需要增加地下连接体的，允许在地下连接体内设置不超过地下连接体总建筑面积30%的地下自持经营性建筑面积。道路、广场、绿地、市政交通等公共设施非自有用地下方的公共地下空间开发，允许沿地下公共通道内设置建筑面积不超过地下公共通道总建筑面积30%的地下自持经营性建筑面积。

2.利用自有用地或首次供应用地范围内增加设置24小时全天候开放（或与公共交通设施同步开放）的地下公共通道或新增地下移交类公共服务设施（公厕、环卫设施、再生资源回收点），在符合相关规范并保证安全的前提下，允许按照不超过新增公共空间实际建筑面积1:1布置地下自持经营性建筑面积。

3.利用非自有用地增设城市公共地下空间出地面设施（如地下道路、地下轨道交通、非营利性地下综合管廊等地面附属建[构]筑物），出地面设施的建筑面积不计入地块容积率：

（1）鼓励商业商务用地范围内的消防疏散出入口、地铁出入口、风亭、设备等出地面设施与建筑结合设置，给予不超过建成后无偿移交相关部门管理部分3倍的自持建筑面积作为奖励。

（2）在符合相关规范并保证安全的前提下，与场地内建筑合建（包含新建或改建），建设成本由后续接收的主管部门承担。

4.上述自持经营性建筑功能应当办理有偿使用手续。

（四）鼓励地下公共停车场开发，完善城市停车设施布局

1.鼓励利用城市道路、广场、公园与绿地、公交场站等产权清晰的非自有公共设施用地建设地下公共停车场，征得土地权利人及相关行业主管部门同意后，地下空间可以带方案供应，无需调整规划，方案应当明确地下空间位置、开发边界、开发功能、开发强度、开发深度、建设规模、配套建设、连通区域、连通方式和出地面设施等规划控制指标。

2.在符合相关规划和规范并保证安全的前提下，支持利用产权清晰的自有用地地下空间建设公共停车场。增建的公共停车场用地单位可以申请不改变既有用地性质及规划用地性质、无需单独申请规划条件、增建部分不计入原地块规划条件确定的容积率，用地单位凭有效的用地证明文件按照建设工程规划审批程序报建。

3.单独新建地下公共停车场或利用自有建设用地改建、扩建、增建地下公共停车场，在不改变用地性质、不减少停车位的前提下，可以配建不超过新增地下公共停车场建筑面积20%的地下经营性建筑面积，利用自有建设用地新增公共停车场符合原有建设用地规划条件确定的红线、限高、临街建筑退缩限制等条件的，建筑面积不计入原地块规划条件确定的容积率。地下经营性建筑功能应办理有偿使用手续。

4.鼓励采用“竖井式”“沉井式”等新技术建设地下停车设施。该类地下停车库只将转换层（地面层或负一层的单倍投影面积）计算建筑面积，且不计入地块容积率。开发时需征求地下轨道、地下综合管廊等线性工程主管部门意见，并符合相关规划、地质灾害防护和消防安全等要求。

（五）支持轨道站点服务升级，反哺轨道交通运营。在满足轨道交通运输和公共服务功能，符合建筑、消防安全等法规规范的前提下，鼓励运营主体出于公共利益需要盘活利用预留空间，支持在地下轨道交通建设范围内预留空间设置自持便民服务设施。预留空间后续按程序转为商业等经营性用途时，应当按届时政策补缴土地出让金。

二、拓宽渠道，多元方式供应城市地下空间

（六）首次出让地下空间，支持采取长期租赁、弹性年期出让和先租后让等供地方式

1.符合下列情形之一的，应当按照首次出让地下空间办理：

（1）地上、地下空间均未实施供应且拟出让地块不属于相邻规划需要增加地下连接体。

（2）地上空间已实施供应，地上权利人放弃优先开发地下空间（地上属公益性用途除外），由不相邻权属主体取得的地下空间。

2.首次出让采用长期租赁的，租赁年限一般不低于5年，不得超过20年。采用弹性年期出让的，出让年期一般不低于20年，不得超过法定最高出让年限。采用先租后让的，租赁年期原则不超过5年，与后续出让年期之和不超过法定最高出让年限。

3.以长期租赁方式供应的，承租人按照合同约定支付土地租金并竣工验收后，可将依法登记的国有建设用地使用权转让、转租和抵押。以先租后让方式供应的，租赁期内承租的国有建设用地使用权在竣工验收前不得转让、转租、抵押，转出让后，享有出让国有建设用地使用权权能。

（七）公益性地下空间采用划拨方式供应，允许配建或者奖励部分按实际用途协议出让

1.在划拨用地目录内的符合公益性用途的地下空间或地下连接体，采用划拨方式供应。

2.满足下列情形之一的，用地单位可以通过协议出让方式取得地下空间建设用地使用权：

（1）已供应用地涉及相邻多个规划单元之间需要增加经营性用途地下连接体。

（2）宗地范围内配建公共设施依法允许布置经营性用途地下空间。

（3）本措施第一（三）条规定允许配建或者奖励的自持经营性建筑面积。

符合（七）2条规定的，用地单位可结合用地单位实际需求申请采用长期租赁、先租后让、弹性年期等方式，经规划资源部门审核后确定土地使用年期。

尚未出让用地涉及相邻多个规划单元之间需要增加建设地下连接体或者宗地范围内配建公共设施依法允许布置地下空间，但地下空间暂不具备供应条件的，地上部分供应时可以在土地出让公告和出让合同中明确今后可以按照签订出让合同变更协议方式办理手续。

（八）支持已建成地下空间完善供地手续。已建成并通过竣工验收的地下空间，符合国土空间详细规划的，用地单位可依法完善供地手续。符合划拨用地目录的，按划拨方式补办；不符合划拨用地目录的，用地单位可按协议出让方式补办。

（九）地下线性工程供应方式

1.新建项目的地下道路、地下轨道交通、非营利性地下综合管廊等线性工程（不包含出地面设施）符合划拨方式供应的，规划资源部门依申请根据规划条件核实地下空间位置、空间范围边界、建设规模、使用性质、配套建设要求、地下深度、连通方式等内容，核发划拨决定书。

2.已完成竣工验收但尚未取得不动产权证的、已取得不动产权证的地下道路、地下轨道交通、非营利性地下综合管廊等线性工程（不包含出地面设施），符合划拨用地目录且无权属争议的，凭地下空间及附属建筑物、构筑物的权属来源材料，按照划拨方式补办手续。

三、优化城市地下空间土地出让金计收方式

（十）已设立地表国有建设用地使用权的地下空间通过划拨方式供应并自行开发的,不再计收土地综合开发费；属于经营性部分的，应当办理有偿使用手续。

（十一）实施地价支持政策。首次出让地下空间应当根据基准地价评估后确定地下空间国有建设用地使用权价格，并充分考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策。

（十二）首次出让地下空间土地出让金计收方式

1.首次出让地下空间用地项目，按所在地段对应用途首层市场评估地价的一定比例拟定出让起始价或计收土地出让金，其中地下负一层的比例为10%、地下负二层比例为5%、地下负三层及以下不计收，按已办理土地出让手续处理。出让起始价或计收的土地出让金不得低于相同地段相应用途级别基准地价的70%，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按照规定应当收取的相关费用之和，不得低于国家、省规定的土地出让最低价。

前款所述市场评估地价指正常市场条件下法定最高年期价格；地下空间级别基准地价按相应用途级别基准地价（商业用途为首层楼面地价）的一定比例确定，其中地下负一层的比例为10%，地下负二层比例为5%。

2.长期租赁的，租赁起始价与出让价相均衡，长期租赁期间租金不作调整，租金可按年收取或分期收取。年租金起始价=法定最高出让年限市场评估价/法定最高出让年限。

弹性年期出让的，出让起始价按照弹性出让年期与法定最高出让年限的比值计算。出让起始价=（弹性出让年期/法定最高出让年限）×法定最高出让年限市场评估价。

先租后让的，先租后让的起始价根据租赁年限加出让年期与法定最高出让年期的比值计算。起始价=（租赁年期+出让年期）/法定最高出让年限×法定最高出让年限市场评估价；实际租金=租期/（租赁年限+出让年期）×成交价格；实际出让金为最终成交金额减去租赁期间所交租金。

（十三）存量用地新增地下空间功能、配建或自持经营性建筑面积土地出让金计收方式

1.长期租赁的，租金可按年收取或分期收取。年租金=剩余使用年限计收价格/剩余使用年限。

2.弹性年期出让的，须缴交土地出让金按照弹性出让年期与剩余使用年限的比值计算。即土地出让金=（弹性出让年期/剩余使用年限）×剩余使用年限计收价格。

3.先租后让的，须缴交土地出让金根据租赁年限加出让年期与剩余使用年限的比值计算。土地出让金=（租赁年期+出让年期）/剩余使用年限×剩余使用年限计收价格；租赁期年租金=租期/（租赁年限+出让年期）×须缴交的土地出让金。

（十四）已出让地下空间建筑面积调整补缴土地出让金计收方式

1.地块出让明确地下空间建筑面积的，应当按照确定的建筑面积计收土地出让金，实际建成后增加部分在办理不动产登记前补缴土地出让金。

2.已出让地块地下空间核算土地出让金的计容建筑面积统一以规划和自然资源部门批准的规划条件、规划报建和规划核实的计容面积为依据，非计容部分建筑面积以规划核实的建筑面积为依据。最终核算土地出让金面积以规划核实为准。

3.原出让合同已约定地下连接体或者配建公共设施依法允许布置地下空间的出让金缴交标准的，按原出让合同约定执行。未约定地下空间出让金计收标准的，按以下规定执行：地下商业、办公、住宅等计算容积率部分按规划和自然资源部门依法受理补缴出让金申请时所在地段对应用途基准地价（不作基准地价系数修正，其中商业用途的基准地价为商业首层基准地价，含路线价加价）的一定比例乘以建筑面积计收出让金，其中地下负一层的比例为10%、地下负二层比例为5%、地下负三层及以下不计收，按已办理土地出让手续处理。除上述情形外的其他地下空间（包括非机动车库、机动车库、设备用房等）按规划和自然资源部门依法受理补缴出让金申请时所在地段停车库用途基准地价（不作基准地价系数修正）的一定比例乘以建筑面积计收出让金，其中地下负一层的比例为10%、地下负二层比例为5%、地下负三层及以下不计收，按已办理土地出让手续处理。

（十五）支持土地出让金分期缴纳

符合下列情形的支持用地单位分期缴纳土地出让金：

1.首次出让的地下空间除长期租赁、先租后让情形以外缴交土地出让金的；

2.符合本措施第三（十三）条的地下空间除长期租赁、先租后让情形以外缴纳土地出让金的；

首次缴纳比例不低于应缴土地出让金的50%，于出让合同或变更协议签订之日起30日内付清；余款在出让合同或变更协议签订之日起12个月内付清，并按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布执行的1年期贷款市场报价利率（LPR）支付利息。未按合同约定缴纳余款的，应当承担违约责任。

四、规范城市地下空间建设管理

（十六）规划许可管理要求

使用地下空间进行工程建设的，应当按照《中华人民共和国城乡规划法》、国土空间总体规划相关规定办理规划许可。单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表空间分别办理规划许可手续。

地下空间工程建设应当符合法律规定的地质条件要求、公共消防设施、防洪排涝防渗设施布局要求和工程技术标准，涉及地下文物埋藏区、文物保护单位保护范围和建设控制地带、历史文化保护资源，或在其他区域进行大范围地下空间规划设计，应当征求文物等相关行政主管部门意见。

（十七）规划许可程序要求

地下空间国有建设用地使用权以划拨、出让（租赁）方式供应的，按照有关规定，实行建设用地供应与建设用地规划许可合并审批，不单独核发建设用地规划许可证，当事人提出申请的除外。

建设工程设计方案符合国土空间详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。

（十八）地下公共通道出地面设施管理要求。涉及使用他人取得的地表建设用地修建地下空间出地面设施的，建设单位应当与其就出地面设施的位置、竖向、接口等内容达成协议，明确建设单位建设出地面设施的必要性、出地面设施建成后的使用方式、维修养护义务、安全保障和减排降噪等义务。

（十九）地下工程临时审批要求。对于采用明挖法等方式施工的单建式地下空间，涉及的地表用地应当依法办理临时用地手续，开发利用后恢复土地原

（二十）“竖井式”“沉井式”停车场开发建设及运营管理要求。已供应的停车场，在约定期限内未开发建设或投入运营，规划资源部门可以按照土地出让合同约定，以成本价收回土地使用权，并要求土地恢复原状和追究违约责任。

五、完善城市地下空间产权管理

（二十一）搭建三维立体的地下空间不动产权登记体系

地下空间建设用地使用权登记以不动产单元为基本单位，并通过国有建设用地划拨决定书、出让合同及其附图载明的水平投影坐标、竖向起止高程和水平投影最大面积确定其范围，依法依规开展不动产登记。鼓励实行三维地籍管理。

1.与地表国有建设用地使用权作为一个整体一并供应的地下空间，土地权利类型继续依法登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地表。

2.单独设立的地下空间国有建设用地使用权，其土地权利类型登记为国有建设用地使用权，权利设定方式登记为地下。

3.已建成并确权的地下空间，支持权利人凭三维地籍调查成果申请更换不动产权证。

（二十二）探索地下空间单独确权。在保证功能独立、符合相关技术标准规范的基础上，国有建设用地使用权在土地的地表、地上、地下分别设立的，用地单位可以依据规划核实材料等单独办理对应核实范围的国有建设用地使用权登记。

六、附则

（二十三）名词解释。城市地下空间指地表以下由人工开发形成的空间，一般整体位于地表以下。包括结建式地下空间和单建式地下空间。

城市公共地下空间指全天候开放（或与地下公共交通设施同步开放），或用于公共活动、基础设施建设的地下空间，包括道路、广场、绿地、市政交通和公共服务设施等城市公共用地的地下空间和自有用地中规划明确规定的地下公共空间。

地下公共通道指全天候开放（或与地下公共交通设施同步开放），用于连接地下、地上设施，主要供行人通行功能的地下空间。

地下连接体指通过跨越宗地边界，实现宗地之间相互连通的地下空间。

出地面设施指为满足地下空间与地表之间消防、疏散、防灾、通风、采光、设备等需要，从地下延伸至地表以上（或局部突出地表）的各类建（构）筑物设施。

紧邻指直接毗接，如轨道交通站厅的出入口、通道等空间与控规导则地块直接相接。

自持经营性建筑面积指由项目所有者持有并用于自身运营、管理，而不对外转让的建筑面积，原则上不能进行转移登记，年限与供应年限一致，需整体确权且不能分割抵押、转让。

（二十四）有效期及例外情况。本措施自印发之日起施行，有效期5年。若文件有效期届满之日为法定节假日，文件有效期至法定节假日前的最后一个工作日。本措施执行过程中，上位政策另有规定的，按照相关政策执行。