从广州三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案谈征收类案件合并审理问题

从广州三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案谈征收类案件合并审理问题

关智慧律师

我们一般的观念，经济越发达的地方，法治水平越高，法治环境越好，其实不一定。就我参与广州三元里村城中村国有土地上房屋征收补偿案件的经验来说，现实未必如此。现实中，法律法规常常被被当做工具：方便时就用，不方便时就视而不见，甚至刻意绕开。这就是说，法律只代表一种理想，而现实是另一个世界。这两个世界有时交叉、有时重合、有时并行。

我们从网上看到的信息，广州正在进行规模空前的城市更新。拿三元里村城中村改造项目来说，据说涉及的居民超过6000户。以我有限的参与广州三元里村城中村改造项目的经验来说，我对这种运动式的城市更新在多大程度上能够严格依法进行有一定的怀疑。因为我看到在三元里村城中村改造项目实施中，存在一些明显违反全过程人民民主原则、违反法律法规的地方。

今天我不准备详细讨论三元里村城中村改造项目实施中存在的一些涉嫌违反民主原则、违反法律法规的问题，我想从三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案件的审理程序出发谈一谈征收类案件合并审理的问题，这是一个很具体的、程序方面的技术性问题。

首先介绍一下三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案的基本进展情况。2025年3月31日，广州市白云区政府通过云府〔2025〕8号《广州市白云区人民政府关于征收广州市白云区三元里村城中村改造项目旧村地块国有土地上房屋的决定》及附件（以下简称“云府〔2025〕8号征收决定”）。2025年4月3日，云府〔2025〕8号征收决定在官网公布。

随后，有部分被征收人对云府〔2025〕8号征收决定不服，陆续分别向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求撤销云府〔2025〕8号征收决定及附件。从一审裁判文书看，总共有82名原告起诉。广州铁路运输中级法院将82名原告的起诉合并为一个案件审理，案号是（2025）粤71行初911号。

2025年12月8日，广州铁路运输中级法院进行了开庭审理。2025年12月24日，广州铁路运输中级法院作出（2025）粤71行初911-1号行政裁定书，裁定驳回60名原告的起诉。2025年12月25日，广州铁路运输中级法院作出（2025）粤71行初911号行政判决书，判决驳回22名原告的诉讼请求。

一审裁判作出后，有约80名原告不服一审裁判，提出上诉。在交上诉费环节，一审法院说一个上诉人交上诉费就可以了，其他上诉人不必再交。最后，我代理的一位当事人交了50元的上诉费，其他上诉人都没有交上诉费。这是截止目前为止，三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案件的进展情况。

那么，广州铁路运输中级法院将先后分别独立起诉的82名原告合并成一个案件（案号）审理，合不合法，有没有问题？

经过检索发现，我国行政诉讼法关于合并审理的规定过于简陋，不好确切断定广州铁路运输中级法院将先后分别独立起诉的82名原告合并成一个案件（案号）审理程序违法。但是，这种做法存在明显的问题。

第一个问题，被告行政机关的举证期限截止到哪一天？

法谚“举证之所在,败诉之所在”。打官司就是打证据。所以举证期限、证据的重要性怎么强调都不为过。根据严格依法行政的原则，我国法律对行政诉讼中被告的举证期限做了严格限制。

《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

第六十七条规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第三十四条规定：根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和行政诉讼法第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

可是在三元里村国有土地上房屋征收补偿纠纷案的一审中，我们发现，法律关于被告行政机关举证期限的规定并没有被严格遵守。广州铁路运输中级人民法院2025年9月29日作出的行政诉讼举证通知书第一条写明：对于被告收到起诉状副本之日起十五日后提交的证据，视为被告没有相应的证据。

本案一审开庭时间是2025年12月8日。我作为原告代理人收到被告第一批证据材料（证据1-40）是2025年12月4日，收到第二批证据材料（证据41-50）是2025年12月5日，收到第三批证据材料（证据51）是2025年12月8日（开庭当天），收到第四批证据材料（52—54）是开庭结束后的2025年12月18日。

那么，本案被告的举证期限截止到哪一天呢？本案有82名原告，有的原告可能在2025年4月份就起诉了，有的则可能在5月、6月、7月、8月、9月甚至10月起诉。根据《行政诉讼法》第六十七条的规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。

广州铁路运输中级人民法院于2025年9月26日正式立案（广州铁路运输中级人民法院2025年9月26日立案的合法性也值得怀疑，例如有原告在5月份起诉，为什么要拖到4个月后才给正式立案？），但是哪天将诉状副本发送被告、被告的举证期限到底截止到哪一天、被告是否存在逾期举证情形以及一审法院对于可能存在的逾期举证如何审查认定，一审裁判文书完全没有说明。

实际的情形是，一审法院对于绝大多数原告在庭审中对被告逾期举证的质疑完全无视，对于被告2025年12月8日开庭当天提交的证据以及在开庭结束后2025年12月18日提交的证据完全采信。请注意，被告在开庭结束后2025年12月18日提交的证据没有经过庭审质证，一审法院就直接采信了。这是明显违反证据规则的。但这不是我今天要讨论的重点。

我在本文要讨论的是，对于被征收人数众多、起诉人数众多的征收补偿类行政案件，人民法院应当怎样公正高效审理的问题，其中包括一系列具体问题，例如众多原告在6个月的起诉期限内，先后独立起诉，是分别赋予单独的案号还是给一个同一的案号、立案时间是按照各个原告实际起诉的时间确定还是要等到最后一名原告起诉才确定正式立案时间、被告的举证期限是按照最早的起诉立案时间确定还是按照最后的起诉立案时间确定。我个人倾向于主张，被告的举证期限应当按照是按照最早的起诉立案时间确定。

但是，这些具体问题，在我国立法上还是空白的，存在漏洞。最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要（2018年7月23日）意识到了我国法律在这方面的漏洞。

第二个问题，在多名被征收人合并到一个案件（案号）审理情形下各个当事人应该如何缴纳受理费。

在分别立案、分别赋予案号的情形中，诉讼费的缴纳不存在问题。但是在多名被征收人合并在一个案件审理的情形下，诉讼费用如何缴纳，这是一个问题。我意识到这个问题实在缴纳上诉费环节。当时，一审法院说多名原告上诉，只需要其中一位缴纳上诉费即可。最后，我代理的一位当事人交了50元的上诉费，其他上诉人都没有再交上诉费。

既然是上诉人，怎么可以不交上诉费？在本案中，这种情形实际发生了。大家知道，我在这里不是计较50元的上诉费谁来负担，我是说，这里有立法上的漏洞，使法院在收取受理费的时候找不到明确的法律依据。

第三个问题，在多名被征收人合并在一个案件审理的情形下，诉讼中止问题如何处理？

《行政诉讼法》第六十一条第二款规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第八十七条规定：在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：

（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

……

（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；

……

（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。

第一百三十八条第三款规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。

根据以上规定，在多名被征收人合并在一个案件审理的情形下，可能因部分被征收人死亡、丧失诉讼行为能力、因不可抗力事由不能参加诉讼或者另行提起民事诉讼导致本案需要中止诉讼。

当这种可能性实际发生的时候，有82名原告的行政案件是不是因其中一名原告的原因中止诉讼？中止诉讼影响审判效率，不中止诉讼涉嫌违法。此时，我们可能意识到，将82名原告合并到一个案件（案号）中审理，有点冒失。

比较稳妥的做法，我以为是分别立案（分别赋予案号），合并审理。对于一些存在特殊情形的案件，可以单独审理。

第四个问题，合并审理最大的坏处，是对个别被征收人的个性化的诉求不能作出针对性的审理。

82名原告起诉请求撤销云府〔2025〕8号征收决定及附件，其诉求有重合之处，即对云府〔2025〕8号征收决定的合法性的质疑，这是共同的。但是，请注意，云府〔2025〕8号征收决定不是一份单独的决定，云府〔2025〕8号征收决定有4个附件，其中的附件 4为征收补偿方案。而且后来白云区政府又陆续发布了多份征收补偿方案的补充方案。也就是说，云府〔2025〕8号征收决定和4个附件以及后续的征收方案的补充方案是一个整体的行政行为。

另外需要注意的是，云府〔2025〕8号征收决定的补偿方案内容相当庞杂，针对不同的被征收房屋——老旧小区、农民公寓、集转国独栋村居、商业房屋、办公房屋、仓库、车库、违法建筑——规定了不同的补偿方案。82名原告，因为各自房屋的性质不同，对补偿方案的不同条款有异议。

换言之，82名原告对云府〔2025〕8号征收决定合法性的质疑是共同的，但是对于补偿方案的异议则是个性化的。有的业主并不反对云府〔2025〕8号征收决定本身，也不是反对补偿方案的全部，只是对补偿方案中个别条款有异议，例如补偿方案关于学龄儿童入学指标的条款、有产权证房屋按照“未经产权登记建筑的补偿标准”补偿的条款、否认被征收人享有产权置换权利的条款等等。

这就在客观上对案件审理提出了较高的要求，法院不但要审理云府〔2025〕8号征收决定本身的合法性，还要对内容庞杂的补偿方案的合法性进行全面的精细的审查。而从一审裁判文书看，一审法官显然没有足够的耐心，认真回应不同原告对补偿方案的个性化的诉求，匆匆开完庭，匆匆出个文书，转手甩给上级法院。

其实我的当事人诉求很简单，他们手里明明持有广州市人民政府颁发的房产证，白云区政府瞪眼不承认房产证的合法性，要按照“未经产权登记建筑的补偿标准”进行补偿（有产权登记房屋的60%），并且无权选择产权调换方式。我的当事人请求法院对这条补偿条款的合法性进行审查，一审法院没有理睬，没有给于针对性的回应。

所以，对于本案82名原告而言，合并审理方便了法院和法官，提高了审判效率，但是对于个体正义而言， 可能不是一个好事。

我今天谈的是程序问题。我认为对于我们普通人来说，程序问题比实体问题更重要，程序先于实体。因为程序能看见，能参与，撇开程序正义谈实体正义，正好把权柄给了别人。