深圳市产业空间“柔性治理”模式研究

引言

深圳市四十余年的城市建设虽常被视为“规划主导”模式的典型代表，但其城市规划体系在保持法定框架刚性的同时，也展现出对市场经济的显著适应能力。这一特征反映了“有为政府”与“有效市场”协同作用的治理基础。“有为政府”通过“刚性管控”制定产业发展目标、划定空间秩序底线，而市场力量则倒逼政府采取“柔性调适”手段，对发展中的不确定性进行弹性调整，两者相互作用，共同维系城市治理的动态平衡。

回溯历史，1992年深圳市被授予经济特区立法权，成为首个拥有地方立法权的副省级城市。随着特区的扩权与市场化改革的深化，深圳市逐步建构“刚性管控+柔性调适”的复合治理逻辑——其“刚性”特质源自制度优越性，而“柔性”特点体现为对不可预见挑战的动态调适。深圳市产业空间治理的“柔性”是危机响应与经验积累的产物，体现了转型期城市治理中“柔性调适”对“刚性管控”的路径优化作用。

“柔性”源自政府治理理论，指采用非强制性手段激发治理对象的内在潜力，形成“合作共治”的模式，是“刚性制度框架下的一种策略调适”。实践表明，权威治理和行政管控无法满足多元的公共事务治理需求，需要转变单一的治理模式。我国的城市规划对物质空间有着强干预的传统，现有文献表明，刚性管控在不同层级、不同地域和不同类型的规划实践中发挥着强管控的重要作用，无论是大都市、中小城市，还是国土空间规划、详细规划、城市更新，刚性管控能有效保障规划意图得到严格执行和逐级落实，强化控制性详细规划的编制实施。

随着市场经济体制的改革，多元主体广泛参与社会治理，刚性规划在面对市场变化、社会发展需求和产业转型升级时，表现出弹性不足。因此，“柔性”这一概念被广泛引入城市规划领域，“弹性规划”“柔性治理”“韧性规划”等多种方式已被提出，用以平衡规划中的强刚性，提升规划的适应性和灵活性。例如，城市更新中的“柔性发展”，强调渐进式可持续发展；区域规划中的“柔性边界”，成为融合城市群发展的空间驱动力；城市设计中的“柔性空间”，强调空间与空间之间的渗透关系。

本文探讨的产业空间“柔性治理”，是指在刚性管控向实施落地转化的过程中，为应对产业发展的不确定性而对顶层设计进行的动态调适与机制弥补。其核心在于打破传统“单向度的政策制定”模式，构建一种适应性治理路径。具体而言，“柔性治理”并非对刚性管控的否定，而是通过多元手段，包括丰富治理主体体系、构建自下而上的沟通反馈渠道、灵活运用政策工具，以及引导多元市场主体参与等，逐步落实刚性规划的目标，同时在实施过程中根据市场反馈进行动态调整，从而实现刚性管控与发展活力的有机平衡。

2.1 产业空间治理总体逻辑与历程

深圳市的产业空间治理逻辑，重点在于“刚性管控”与“柔性调适”的有机结合。在早期特区建设过程中，刚性管控作为治理底线被优先确立（表1）：通过法定规划，明确产业空间布局、用地性质与开发强度，为产业方向的锚定提供制度保障。例如，1986年，《深圳经济特区总体规划（1986—2000）》划定15个重点工业区，集中承接“三来一补”产业转移；2001年，“高新技术产业带”规划以土地用途管制引导电子信息产业集群化发展。这种刚性框架不仅能保障空间资源的有序投放，还能为市场主体的长期投资提供稳定预期。

表1 深圳市产业发展总体方向与刚性规划

资料来源：笔者自绘

单纯的刚性管控难以应对快速城市化与产业迭代的复杂性。深圳市从传统制造基地向科创前沿转型，既依赖于刚性规划对产业方向的锚定，又得益于“柔性治理”对市场信号的灵敏响应。例如，面对20世纪90年代“三来一补”产业外流、政策红利消退的压力，深圳市被迫放弃路径依赖，一方面，严控、清退高耗能低端“三来一补”产业；另一方面，将高新技术产业作为产业转型的方向，通过出台多项政策，强力引导其集聚。至2000年，高新技术企业产值占工业总产值的比重从不足10%跃升至42%，完成从代工制造向创新驱动的转型。深圳市产业空间“柔性治理”的核心逻辑在于，通过“政府—国企—市场”三元协同机制，突破传统治理中政府刚性干预与市场短期逐利的双重困境。

在产业园区或重点片区开发中，单纯依靠政府或市场都存在一定的局限性。政府仅能提供一般经济社会的管理职能，由于行政命令缺乏灵活性，政府的行政成本高昂，资源供给会过于刚性；如果仅依靠市场力量，市场的逐利性质又会导致产业政策的“异变”，而产业培育具有长期性特点，与追求短期高收益的商业模式相悖。因此，市场对于运营产业园区的动力不足。国企具有政策和市场的双重属性，在开发建设和运营过程中，既能够高效落实政府的规划蓝图，建设高品质、非营利性公共服务设施和产业服务设施，又能用市场化的手段二次分配资源，解决因政府行政资源有限导致的难以公平、高效地供给资源的问题。

“柔性治理”不仅体现为治理主体的协同，还涵盖对市场自发创新的包容。例如，华强北电子市场的崛起源于民间商户集聚，由于政府初期监管相对宽松，这里集聚了电子信息产业的业态雏形；车公庙片区从低端厂房到创意产业园的演变，也得益于政府“事后介入”的弹性规划。此类案例表明，深圳市的“柔性治理”更多表现为对市场趋势的顺势而为，而非全盘预设。

2.2 产业空间“柔性治理”的方法路径

这种治理模式的方法路径体现在三个方面。一是政策工具的适应性迭代。在产业空间政策上，政府针对不同对象进行差异化引导，鼓励新兴产业集聚和落后产业清退，同时，深圳市在不同历史时期动态调整产业空间的供给政策，以实现对市场的动态调节。二是治理主体的协同化转型。国企成为政府和市场的缓冲层。通过创新型产业用房运营、“工业上楼”试点等实践，国企以微利模式平衡公共服务属性与市场化效率，突破政府直接干预的刚性困局。三是空间供给的弹性化响应，完成从“规划配给”到“需求定制”的转变。在2022年“20+8”产业集群布局中，深圳市以前置招商需求反向定制厂房设计，并通过总设计师制度动态协调规划实施矛盾，实现空间、产业与政策的精准匹配。

深圳市每轮产业升级都有明确的产业发展导向，政府通过推行差异化供给的产业空间政策，进一步强化这一导向。这起到三个方面的作用：一是显著增强对新兴产业的定向引导效应；二是加大对落后产业的淘汰力度；三是保障新兴产业的中小企业产业发展空间，引导新兴产业发展。

3.1 差异化引导的产业空间政策：鼓励新兴产业的空间引导

对战略性新兴产业与现代服务业等符合产业导向的领域，深圳市在地价政策、配套用房、土地供应方式和年限等方面采取“扶持”和“保障”措施，而对落后产能产业，则执行“控制”和“压缩”措施。由于中小企业难以从土地一级市场获取土地，政府需通过政策引导，纠正土地资源配置过度倾向短期经济效益的现象，构建有利于中小企业长期发展的土地供给机制。一方面，深圳市推出创新型产业用房，通过配建、收购、整治统租、市场配置、政府补贴等方式加大供应力度；另一方面，深圳市国企长期持有运营重点片区，按市场租金参考价格的30%~70%，将优质的产业用房租售给中小企业，将供地转变为供房，以平台租售的方式为中小企业提供高质量的产业空间（表2）。

表2 深圳市引导产业发展方向相关政策

资料来源：笔者自绘

3.2 及时调适的政策措施：适配不同历史时期的产业空间供给

深圳市在工业区改造（简称“工改”）各历史阶段实施了有针对性的产业空间供给政策，可归纳为三个阶段：工改起步阶段，政策创新激活市场潜能；工改管制阶段，强化市场监管并严控产业空间；市场化园区供给停滞阶段，推出一系列供给产业空间的行动。

工改初期，为激发市场积极性，深圳市首创M0用地，发布产业转型升级“1+6”文件（表3），允许30%的配套用地，鼓励混合用地，促进工改市场的蓬勃发展。

表3 优化空间资源配置，促进产业转型升级“1+6”文件

资料来源：笔者自绘

受市场逐利行为及政府监管力度的影响，产业空间的开发异化为房地产开发的投机行为，部分产业空间变相成为超高层写字楼和公寓。同时，由于城市更新项目的立项申报主要依赖市场主体推动，在市场因素支配下，工业区更新项目呈现小型化、分散化特征，优质厂房依旧紧缺。为加强工改市场监管和产业空间供应，2018年，深圳市发布“工业区块线”系列政策，严控工业红线，引导工改项目回归产业本质。然而，这一严控政策出台后，市场化园区供给陷入停滞。因此，深圳市推出“两个百平方公里级”高品质产业空间、“工业上楼”等一系列供给产业空间的行动，保障优质产业项目用地（表4）。

表4 深圳市供给产业空间行动

资料来源：笔者自绘

综上所述，深圳市的产业空间政策具有显著的动态修正特征。2018年“工业区块线”政策的出台，是对此前工改商、工改居乱象的纠偏；2022年“工业上楼”计划的提出，是针对市场化园区供给停滞采取的修正行动。这些“柔性治理”机制本质上是以问题为导向的实践探索，是对不同发展阶段治理现实问题的精准回应，既通过政策工具的动态调整化解阶段性矛盾，又在持续迭代中形成适应性治理范式。

在产业服务体系构建中，政府扮演着整体规划与战略指导的核心角色，而具体的服务落实与执行在很大程度上依托于国有企业的积极参与和高效运作。

4.1 政府引导：政府投放大量资源引导配套设施建设

在每一轮产业升级中，政府将产业需要的大量资源投放到重点片区中，包括重大产业项目、产业扶持资金、政策、重大实验室等，以支持产业的升级与发展。通过产业资源在空间上的集中投放，将优质企业集聚于重点片区，以集聚效应促进资源高效利用。为引导配套设施建设，政府明确规定支持科技创新的服务内容，以及服务于创新人才的一系列配套设施建设内容（表5）。

表5 《深圳市重点区域开发建设导则》部分内容

资料来源：笔者自绘

4.2 国企服务：国企建立园区平台落地产业服务

除了政府的顶层引导外，国企作为政府与市场的“中间人”，依托园区服务平台，点对点地落实产业服务。这也至关重要。产业培育具有长期性特点，与追求短期高收益的商业模式相悖，这就要求开发主体在初期能做出一定的利益牺牲，优先扶持中小企业成长，待其发展成熟后再分享其成果。

为保障中小企业的产业空间与未来发展，2011年，深圳市以深圳湾园区为试点，探索服务中小企业的新模式。深圳湾园区作为政策性园区，被要求将产业用房租金定价为当年市场价的70%。为实现资金的滚动回笼，深圳湾科技生态园探索了一条以产业运营为主要盈利点的道路。深圳湾科技生态园以解决企业四大痛点（市场拓展痛点、上下游资源获取痛点、融资痛点和人才痛点）为原则（图1），为企业提供产业、商务、专业及公共服务，并打包成会员服务，收取会员费，并将会员费作为主要盈利点。

图1 深圳湾科技生态园产业运营四大服务

资料来源：李佩然、曾扬麟《深圳“工业上楼”——优质产业空间供给新探索》

深圳湾科技生态园的成功运营，表明国企对资源分配具有良好的调控作用。以国企为平台方，可以避免将产业园区的开发“房地产化”，真正扶持中小企业发展，不仅在产业空间的供给上提供优惠，也提供发展所需的资源。传统企业寻找资源需要依靠市场“看不见的手”，而在市场中，大企业和中小企业的信息和地位均不对等，在资源获取、银行贷款等方面，中小企业均处于弱势地位。园区平台成为打通资源的“另一只手”，其可优化供求关系，为中小企业提供所需的产业服务。中小企业以园区的产业生态获取上下游资源，拓展市场；以园区平台作为担保，吸引优秀人才。园区平台真正做到为产业发展保驾护航。

5.1 片区导则：政府编制片区导则，总体指导产业空间的开发建设

为引导高质量和创新导向的开发建设，《深圳市重点区域开发建设导则》（2018年）、《深圳市重点区域规划建设设计指引导则》（2020年）、《深圳市重点区域建设工程设计导则》（2020年）先后出台。与刚性指标体系不同，上述导则由通则型指引框架和目标型指标体系构成，针对不同类型和发展导向的重点区域，以50多项量化指标和四大类核心指引指导其开发建设（图2）。

图2 重点区域开发建设导则实施框架

资料来源：笔者根据《深圳市重点区域开发建设导则》改绘

在体制机制上，深圳市重点区域开发建设总指挥部办公室根据本导则，指导、督办、考核分指挥部高标准开发建设，各分指挥部可根据重点区域情况，有针对性地引导重点区域精细化、高标准地开展开发建设。导则出台后，政府既能从顶层设计层面把控空间品质，又能给产业空间预留弹性发展空间。

5.2 总设计师制：动态协调规划实施矛盾

在“总指挥部—分指挥部”开发建设指引下，深圳市城市规划委员会在2018年发布《深圳市重点地区总设计师制试行办法》，在重点区域实行总设计师制来保障品质，充分发挥总设计师在重点区域开发建设过程中的统筹指导、技术协调、专业咨询和技术审查等作用，参与重点区域全过程规划、开发、建设、运营和管理活动。例如，在深圳湾超级总部基地的开发建设项目中，深圳市委、市政府邀请孟建民院士作为项目总设计师，总设计团队负责统筹、协调各技术机构，针对项目的重大技术问题，为指挥部提供辅助决策依据，并为日常管理提供技术支撑，综合保障城市建设精细化管理和城市设计高品质实施（图3）。

图3 城市设计精细管控示意

资料来源：杨旭、陈志鹏《深圳市重点地区总设计师制度的思考与实践》

5.3 从“规划配给”转向“需求定制”

2023年9月，深圳市审议通过《深圳市生物医药产业“工业上楼”设计指引》，这是中国首个“工业上楼”设计标准，未来“20+8”产业中各门类都会出台相应的设计指引，针对产业需求提供定制化的产业空间。在国企平台层面，深圳市在产业园区规划前，国企平台提前谋划拟引入重大产业项目的清单，结合“20+8”产业集群的需求，专业化定制厂房建设方案，实现“国企开发+招商前置+定制化建设”，打造满足全产业链需求的定制园区。

深圳市的规划实践并非始终预见准确，但通过持续的政策迭代与制度创新，在试错中形成了动态调适能力，这种将现实问题转化为治理升级契机的实践智慧，正是“柔性治理”模式的核心优势。深圳市产业空间治理的“刚性管控+柔性调适”模式，本质上是应对复杂挑战的实践创新。其“柔性”特质并非源于超前的制度设计，而是在外部压力、市场波动与政策试错中逐步凝练的经验集合。深圳市的经验启示在于：城市治理需在坚守刚性底线思维的同时，保留对不确定性的柔性适应能力，建立动态调适机制，实现可持续发展。