2025年9月，自然资源部审议通过了行业标准《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》），《指南》填补了存量空间规划编制的技术标准空白，明确存量空间盘活优化是国土空间规划的重要任务，指出其本质是城市空间、权力与利益的再分配及经济社会结构的重构，需国土空间规划体系整体协同转型，并确定不同层级规划编制内容，构建分层编制、动态维护机制。现就《指南》（报批稿）重点内容解读如下：
一、总体目标与规划原则
（一）总体目标
《指南》以“高质量发展、高水平安全、高品质生活、高效能治理”为核心，通过“五级三类”国土空间规划体系，统筹增量与存量，创新规划方法，提高资源配置效率，推动城市高质量发展。
（二）规划原则
1．坚持底线管控。严守资源安全底线（如生态保护红线、历史文化保护线），保障民生与安全。
2．坚持节约集约。挖潜低效用地，提倡土地混合开发、空间复合利用，促进产业升级。
3．坚持绿色低碳。以国土空间规划城市体检为基础，生态优先，适应未来发展。
4．坚持多方参与。建立政府、市场、社会多元主体参与机制，推进治理创新。
5．坚持资源优化配置。尊重产权权益，以“财务可行、配置最优”实现资源资产保值增值。
6．坚持数智治理方向。依托“一张图”和CSPON，构建数字化、智能化规划管理体系。
二、国土空间总体规划中城市存量空间盘活优化的主要内容
（一）主要任务
围绕传导国家战略、落实城市发展目标，明确规划期限内存量空间盘活优化的规划目标与工作重点，划示盘活优化重点区域，提出针对性规划策略（具体策略要点可参考附录A）。
（二）盘活优化重点区域划示
基于国土空间规划 “一张图”，整合多部门数据（如国土变更调查、税收数据），分析城市存量空间的单位用地面积产出、商办楼宇单位面积税收等指标，开展建成地区节约集约利用程度综合评价，初步识别需盘活优化的区域；结合城市发展阶段特征、人口与产业发展趋势、财政能力、市场状况、用地潜力等因素，明确优先实施任务与重点区域，划示时可结合区县行政区划，便于后续管理落地。
（三）规划编制内容
1．市/县域范围规划内容：
结合城市发展阶段与总体空间布局要求，按“全域全要素”规划管理要求，开展存量空间资源全面调查。提出存量空间盘活优化的规划目标、工作重点；可根据需求明确重点区域，拟定全域空间部署与实施时序安排。
2．城区范围规划内容：
衔接市/县域规划目标与重点，优化城区空间格局与功能布局，统筹增量与存量资源，摸清底图底数，开展存量空间问题诊断与潜力评估，明确工作范围、目标任务，并传导至近期实施规划。
具体工作：（1）系统识别存量空间，建立存量空间资源库，纳入“一张图”数据库；（2）划示城区存量空间盘活优化重点区域，针对不同类型存量空间提出规划目标、策略与优先任务。
（四）近期实施规划
落实总体规划的城市存量空间盘活优化重点区域及要求，综合考虑城市发展要求和市场情况，衔接国民经济和社会发展五年规划，结合国土空间规划体检评估，明确城市存量空间盘活优化的近期实施目标与重点任务，统筹近期实施的空间部署和时序安排。
三、国土空间详细规划中存量空间盘活优化的主要内容
（一）主要任务
1．发挥国土空间规划“一张图”基础作用
结合国土变更调查、城市国土空间监测、不动产登记、地籍调查等数据，摸清存量空间“规模、权属、用途、类型、布局”等基础信息，纳入“一张图”管理。逐级落实总体规划要求，按近期实施规划的空间部署与时序，在详细规划“一张图”中统筹协调各专项规划涉及存量盘活的内容，确保建筑规模总量、空间布局、实施时序符合总体规划要求。结合城市体检评估，细化存量空间利用监测，开展详细规划“分层编制、动态编制、动态维护”。
2．建立详细规划分层编制体系
以适配存量空间盘活优化特点为导向，面向规划管理需求，按“规划单元、实施单元”两个层面分层编制详细规划，分层落实上位规划要求，结合经济发展与治理需求，制定动态编制计划。规划单元详细规划明确单元总指标，采用“总量管控”方式引导实施单元；实施单元详细规划明确地块具体指标，管控引导至项目落地。
（二）规划单元详细规划
1．规划单元划定
结合行政管理范围、盘活优化重点区域，综合考虑铁路/道路等线性交通设施、河流/山体等自然地理要素的分割作用，落实总体规划分区，结合城乡生活圈构建统筹划定。
存量地区特殊要求：注重盘活优化策略导向，以“片区综合开发”理念统筹低效用地再开发重点区域；优化功能布局与开发强度，合理控制单元尺度；强化行政协同与现有规划衔接，保障空间治理延续性与实施效能；对单元内具有历史文化价值的要素，按要求落实保护措施。
既有控规单元衔接：若既有控制性详细规划单元符合存量地区规划单元划定原则，可直接沿用作为存量规划单元。
2．规划编制内容
依据总体规划存量盘活目标，通过调查评估、规划方案研究（具体要点参考附录B中B.1、B.2、B.3），确定规划管控“刚性、弹性、引导性”要求，约束统筹实施单元规划编制。
具体内容：（1）落实耕地与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等管控底线，分解规划目标、定位、要素配置要求，明确单元主导功能、空间布局及“总建筑规模、主导功能建筑规模、规划人口规模、公共服务配套规模”等容量指标；（2）加强空间形态重点导控，提出开发强度分区、控制指标及建筑高度、风貌、天际线等要求；（3）对接总体规划策略，确定存量空间优化方式，鼓励组合式盘活；（4）制定规划管控正负面清单，明确土地混合使用条件与比例。
3．正负面清单管控
规划单元详细规划中采取正负面清单管控的方法，正面清单突出民生保障与公益激励（如鼓励产业用地配建保障性租赁住房），负面清单规避公共安全、历史文化保护风险（如禁止在历史文化街区内建设高层住宅）。
（三）实施单元详细规划
1．实施单元划定
以存量空间合法土地权属界线为基础，综合考虑经济可行性（如改造投入与收益平衡）、市场参与意愿、项目实施效果的辐射与撬动效应，结合存量项目拟实施范围划定边界；单元可包含多个项目，也可跨规划单元。
2．规划编制内容
落实规划单元详细规划要求，明确实施单元主导功能与项目预期目标（如打造社区便民中心），动态把控、总量平衡规划单元分解的容量指标，不突破刚性管控底线；优化细化公共空间、公共服务设施、市政基础设施的布局；通过调查评估、规划方案比较、项目可行性研究，确定地块法定管控要求（如用地性质兼容性、容积率），作为项目规划设计条件；明确建（构）筑物的保留、改造、拆除、新建、复建措施（涉及历史建筑需符合保护要求），提出项目实施的空间部署与时序建议。
3．容积率核定
以保护文化遗产、历史风貌、山水格局为导向，规划单元总建筑规模可在实施单元内或跨单元统筹。民生公益类项目（如市政设施、老旧住宅改造）、多贡献公共服务设施（如无偿移交社区服务中心）、增设附属设施（如电梯、无障碍通道）等5类情形，新增建筑面积可突破或豁免容积率指标。
（四）详细规划的动态维护
通过“技术修正”与“优化调整”两种方式完善规划，成果经法定审批后纳入“一张图”；超出两种方式的变更需按原审批程序进行规划修改。
技术修正（适用于实施单元，地方可根据实际制定免于审批规定）：包括地块边界微调、重要控制线（如绿地系统线）微调、规划道路微调、因增加公共空间导致的地块边界调整等4类情形。
优化调整（适用于两类单元，地方可根据实际简化审批规定）：包括功能布局优化、增加保护对象、增加公共设施、用地性质转换（如商业转公共绿地）、地下空间开发要求调整等8类情形。
（五）城市存量空间盘活优化相关专题研究
1．项目评估研究
项目需满足“经济有效、财务可行、财政可行、环境可持续、社会可接受”五大标准。项目立项后、预可行性研究基础上，统筹城市财政、政策机制、投资收益、实施主体、影响与风险等因素，评估项目实施可行性，保障项目运维。
2．资产权益与配置研究
开展资产权益调查（梳理土地房屋权属、历史遗留问题、居民需求）；开展资产配置方案研究（成本-收入-效益分析，提出资产整备、运营策略），保障产权权益，推动资源高效利用。
3．绿色低碳专题研究
以“绿色化、集约化”为导向，开展基础设施更新改造、土地复合立体利用、绿色出行、开放空间网络、既有建筑改造利用等专题研究，推进城市绿色低碳发展。
四、附录（资料性）
《附录A城市存量空间盘活优化的规划策略要点指引》以“宜居、人文、绿色、韧性、智慧”为理念，以“民生保障、公益优先、节约集约、绿色低碳”为导向，按“主要问题-规划目标-规划策略要点-适用情形”的框架，针对城市空间结构优化、土地利用低效、老旧厂区转型、老旧社区居住条件差、历史文化遗产保护等多类存量空间盘活重点问题，提供差异化规划策略指引。
《附录B城市存量空间盘活优化的规划调查与研究要点》则围绕城市存量空间盘活优化的规划调查与研究，明确基础调查需整合国土调查、城市国土空间监测等多类数据，通过实地调研与大数据分析建立存量资源库并形成问题及需求清单，同时涵盖多维度评估研究（含承载力与风险评估、专项研究）、规划方案研究（规划单元与实施单元方案比选）、规划技术标准研究（针对无法达现行规范情形制定差异化指标）、项目评估研究（明确经济、财务、财政影响等多维度评估内容），为存量空间盘活优化的规划编制提供技术支撑。
