深圳城市更新“公共利益”提前拆除政策亟待完善,予物业权利人以制度保障
一、《条例》提前拆除制度引发的系统性风险
“时间就是金钱，效率就是生命”，《深圳经济特区城市更新条例》第四十三条创设的“公共利益提前拆除”制度，是这一理念的真实写照。旨在为市政道路、学校、医院等公共设施建设开辟“绿色通道”，破解“拆迁难”僵局，加速城市发展。然而，当过度追求行政效率压缩了程序正义的空间，深层次的张力便显现出来：在公共利益的宏大叙事下，普通公民的基本权利与程序正义是否会被系统性牺牲？《条例》的公共利益提前拆除制度在实施主体确认前即允许拆除，虽提升了效率，却因缺乏与之匹配的风险防控与权利保障机制，引发了结构性风险，政府部门以“公益优先”为由启动拆除，以“民事纠纷”为由界定责任，市场主体则以政府批文为“护身符”，规避资金监管义务，最终风险被转嫁给被拆除物业权利人，使其陷入“房财两空”的困境。二、《条例》提前拆除制度的结构性漏洞与责任真空
《条例》第四十三条规定的公共利益“提前拆除”的核心条件是“提前向政府无偿移交公共用地”并“经区人民政府同意”，然而这看似合理的授权，却在制度设计上造成了三重断裂，形成了“授权”与“保障”脱节的结构性漏洞。（一）授权与保障的断裂
区政府的批准行为，旨在快速实现公共利益，但该行为的法律后果是启动了对权利人财产权的强制干预，与行政权相匹配的保障措施却严重滞后。《条例》第四十条规定的“设立资金监管账户”等核心保障措施，被严格限定在“实施主体确认之后”，这意味着从区政府批准拆除到实施主体确认前，存在一个“监管空白期”。在此期间，政府部门完成了推动提前拆除的任务，而物业权利人的补偿安置权益保障却处于悬空状态，这种没有闭环的制度设计，本质上是将政府在公共利益实现中的主导责任，异化为对市场风险的转嫁。（二）市场风险与社会保障的断裂
在“监管空白期”内，物业权利人的权益完全系于尚未被正式确认的“意向市场主体”的信用与资金实力。由于实施主体未定，无法设立法定的资金监管账户，物业权利人应得的过渡安置费等款项，完全依赖于市场主体的自觉支付。一旦房地产市场下行，企业资金链断裂，其违约成本极低，而物业权利人则面临“钱房两空”的困境。2025年，深圳市住房建设局出台的《关于规范城市更新实施工作的若干意见》规定，对可能失效的项目要求“督促”申报主体厘清经济关系，这种“软性”约束与资金监管相比，风控效能天差地别，该条款实质上也明确了“提前拆除”涉及的补偿义务主体是申报主体（或市场主体）而不是批准提前拆除的政府部门，如果城市更新单元计划最终被政府部门公告失效，政府部门无偿获得提前拆除的公共用地，申报主体（或市场主体）为补偿买单？这暴露了制度的根本缺陷：将本应由公权力负责兜底的公共项目风险，完全交由一个不稳定的商业主体来承担。市场主体的经营风险与物业权利人的社会保障之间，缺乏任何有效的隔离屏障，导致市场波动直接冲击物业权利人的安居底线。（三）程序正义与效率追求的断裂
为了追求“效率”，制度在程序上进行了“压缩”。常规的更新流程以实施主体确认为关键节点，此时政府会通过签订《项目实施监管协议》对实施主体的履约能力、资金来源、项目规划等进行多维度审查。而提前拆除仅需“区政府同意”压缩了“公共利益”界定的审慎性、对项目后续可行性的深入评估以及对物业权利人权益保障措施的周密安排等程序正义环节。这种“程序压缩”虽加速了物理拆除，却牺牲了风险预判和利益平衡的制度性保障，为后续的矛盾爆发埋下了伏笔。当效率成为唯一目标，程序正义的审查功能被虚化，公共利益的界定便可能被滥用。三、物业权利人“房财两空”的普遍困境
制度上的漏洞，在现实中已演变为一系列民生困境。通过对深圳多区案例的分析，可以清晰地看到“房财两空”已成为一种系统性风险。（一）公共利益提前拆除的典型案例
案例名称 | 拆除原因 | 核心问题 | 项目状态 |
龙岗区龙腾工业区（一期） | 推进城市更新项目 | 意向开发商深圳融策置业公司自2021年2月起停付过渡费，累计拖欠约1.8亿元，涉及近百户业主 | 项目长期停滞，规划未批，过渡费拖欠 |
罗湖区布心花园 | 城市更新 | 明昇集团因银行账户被冻结，自2025年4月起停发过渡安置费8个月，2700多户已搬离业主陷入困境。 | 项目推进缓慢，回迁无期 |
坪山江边项目二期 | 城市更新 | 开发商东凯置地公司因资金困境，长期拖欠村民过渡费 | 村民被迫返村居住，村内基础设施荒废 |
龙岗区南约片区（深大城际捆绑） | 国家重大交通项目 | 为保障深大城际铁路建设，提前拆除，但拆除时尚未确认实施主体 | 2023年2月前启动拆除 |
物业权利人困境的模式化特征：提前拆除-项目停滞-过渡费停发-无房可居。房屋被先行拆除后，项目因市场原因或规划审批问题陷入停滞，意向开发商随即停付过渡费，导致物业权利人既失去了居住和收益的物理基础，又失去了维持异地生活的经济来源，这种困境的普遍性，表明其根源并非个别企业的失信，而是制度性风险的结果。（二）“责任真空”的运作机制
以龙岗区龙腾工业区项目为例，该项目因怡翠路贯通实施“提前拆除”，面对被提前拆除的物业权利人，政府部门（龙某街道）回应“多次约谈该公司，督促其积极寻求合作方”。这种“督促”在企业丧失履约能力时显得苍白无力：市场主体以“市场原因为由”拒绝履约，而政府部门则以“民事纠纷”为由，强调缺乏强制干预的法定手段。物业权利人被困在“政府批文-企业签约”的框架中，向上诉求无门，向下诉讼执行难，救济渠道梗阻。四、权力、风险与权利的失衡
公共利益提前拆除制度塑造了一个高度非对称的三角关系，三方在权力、责任与风险承担上严重失衡。（一）政府：“提前拆除”的角色定位与责任边界
政府拥有启动拆除“开关”的权力，是行政效率的推动者。然而，当风险爆发时，政府的责任边界问题往往成为关注焦点，实践中，政府部门以“民事关系论”，主张搬迁补偿是权利人与市场主体之间的民事经济法律关系，政府仅行使了批准职能，不直接介入民事经济纠纷，而将行政责任严格限定于形式审批环节。（二）市场主体：风险转嫁与合法性背书的利用者
市场主体以政府的批准文件作为其拆除行为合法性的背书，获得了推进项目的“通行证”，却因“实施主体未确认”规避了严格资金监管约束，敏锐地利用了程序压缩带来的监管空白，将自身的市场经营风险直接转化为对物业权利人的违约行为。当项目因市场下行而停滞时，其自身的经营风险便毫无制度性缓冲地直接转嫁给已腾退房屋、失去生活依托的物业权利人，成为风险转嫁的最终执行者。（三）物业权利人：多重风险叠加的最终承受者
物业权利人处于信息、权力与风险承受能力的绝对弱势地位，他们为支持公共利益而让渡房屋使用权，一旦房屋被拆除，其处境便急转直下。首先面临的是居住权与财产权的双重悬空；其次，救济渠道的梗阻加剧了其困境，向政府诉求常被回复为“民事纠纷”；最后，个体博弈能力的极度微弱，缺乏有效的抗衡能力。物业权利人既无法通过行政途径获得有效救济，又难以通过民事诉讼解决执行难问题，陷入维权难的境地。五、构建权责清晰的制度闭环建议
为破解困局，必须构建一个从风险预防、过程规范到事后救济的完整制度闭环，实现权责清晰、风险可控、救济有效。（一）压实政府兜底责任
当政府基于公共利益启动具有强制性的干预程序时，便负有对因此权益受损的个体进行特殊保障的责任。必须在立法或政策解释中明确：因公共利益需要经政府批准实施的提前拆除，区政府对权利人获得及时、足额补偿（含过渡安置费）负有最终的监督保障责任。可探索设立“公共利益征收保障基金”，由财政拨款或土地出让收益提取构成，用于风险发生时的应急支付。此举旨在扭转“政府批、企业拆、风险百姓担”的权责失衡格局，确保为公共利益作出牺牲的权利人不会因市场波动而陷入“无家可归、无费可领”的境地。（二）构建风险隔离机制
在批准提前拆除的同时，必须强制设立由政府、银行和资金保障责任方共同监管的专项资金账户。该账户应包含全部搬迁补偿成本和过渡安置费的现值总额，可采用现金或“见索即付”银行保函等形式缴交。资金使用须“凭据支付、款项直达权利人”，切断经由企业账户周转的环节，从技术上阻断风险向个人的转嫁。借鉴龙岗区监管经验，应建立“三方协议、独立运作”模式，由街道办、资金保障方及银行共同签订协议，明确各方权责，并预设风险处置方案，确保在支付义务方违约时，监管方有权指令银行划拨款项，保障权利人基本生活不受影响。（三）强化程序正义约束
将前置的合法性审查与社会风险评估确立为不可逾越的决策门槛。评估应涵盖“合法性、合理性、可行性、可控性”四大维度，并强制要求进行公告公示、问卷调查、听证会等公众参与。评估结论（低、中、高风险）必须与批准决定刚性挂钩，高风险项目应不予批准，中风险项目需化解风险后方可推进，使决策者在追求效率的同时，必须审慎、全面地考量并预先安排好对私人权利的保障，从源头预防制度性风险的生成。（四）畅通多元化救济渠道
强化行政复议和行政诉讼作为主渠道的作用，将区政府的批准行为、不履行监管职责等纳入受案范围。同时，创新设立专项行政调解与裁决机制，由政府设立的相对独立机构快速处理履约争议，为权利人提供比诉讼更便捷、成本更低的解决路径，符合“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的原则。此外，应加大法律援助力度，确保经济困难的权利人能够平等获得专业法律帮助，并强化救济决定的执行监督，杜绝“法律白条”现象。六、结语：在效率与公平间重建平衡
“时间就是金钱，效率就是生命”的深圳精神，不是在“速度优先”与“权利优先”之间做选择题，而是要通过系统性重塑，实现二者的统一。唯有构建一个权责清晰、风险可控、救济有效的制度闭环，才能让每一位为城市公共利益做出贡献的市民，其合法权益都得到法律的坚实庇护，共同迈向更加公平、更具韧性的城市未来。效率的终极目标是提升人的生命质量，唯有在保障公民基本权利与程序正义的前提下，效率才有意义。深圳应从“速度优先”向“质量优先”和“权利优先”的深刻转变，让“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，回归其以人为本的本义。
