深圳市零基预算改革优化思考

    深圳市于2024年全面启动了深化零基预算改革，从创新投入方式、优化安排方式、加强预算绩效管理、完善技术支持等四个方面健全“应保必保、该省尽省、有保有压、讲求绩效”的预算安排机制。改革取得了显著成效，但仍面临改革理念与“基数惯性”的冲突、利益协调的复杂性、技术操作的高成本等实施难点。

    总体思路是：贯彻中央统一部署，融合深圳发展定位与财政管理创新，贯穿“大财政、大资产、大预算”理念，驱动深圳市财政工作系统性变革。下图显示与其他省份零基预算改革优化思路在战略高度、治理深度和技术先进性上的区别：

一、零基预算改革思路框架

 一是理念与治理深化。“大财政、大资产、大预算”理念要求跳出“就预算论预算”的框框。这意味着零基预算改革将视野扩大，要统筹考虑所有政府性资源、资产和资金。确保每一分钱都精准投向能最大化实现城市战略和民生福祉的领域。以零基预算如何作为创新工具，驱动各项重点工作：

     建议将各部门预算编制与《规划》战略任务的衔接度、创新性纳入绩效考核，压实各单位“过紧日子”与“办要紧事”的双重主体责任。在重大项目与政策预算安排前，由多部门进行联合审议，确保资金投向与产业科技创新、现代化产业体系构建等核心战略同频共振。在“三公”、信息化、人才经费等领域试点基础上，将“归口管理”机制推广至所有重大专项和产业政策，由一个主管部门牵头进行技术审查与优先级排序，财政部门负责总额控制与合规性审核，彻底打破预算分配“处室化”格局。

    二是机制与流程再造。深圳明确提出 “战略-预算-绩效”理念，不仅将绩效评价作为参考，更探索建立 “按效付费” 机制和结果与预算安排“五挂钩”的强约束，推动绩效管理深度融入。逐步完善三项关键创新：一是机制创新：“战略赛道项目池”和“归口管理”打破最深层的部门利益与预算权固化。二是模式创新：“补改投”和基金联动，推动财政支持方式从“无偿补贴”向“市场化投资”转变。三是路径创新：系统部署从试点、扩面到深化的清晰改革路线图，体现先行示范区的系统谋划能力。

    建议设立“战略引领型”（对应未来产业）、“提质增效型”（对应产业升级）、“民生兜底型”等项目池。每季度组织项目“路演”，由审议会对储备项目进行动态评估、排序与优化。对实施缓慢、绩效不佳的项目建立 “黄牌预警”与“红牌清退” 机制。对重大基建、科技装置等项目，强制编制涵盖建设、运营、维护、更新直至退出的全周期成本预算，并将其作为决策的核心依据，从源头防控隐性财政风险。大幅压缩对竞争性领域的无偿补贴。专项资金聚焦基础研究、“卡脖子”攻关；产业基金通过市场化运作，撬动社会资本“投早、投小、投硬科技”，形成财政资金“拨、投、贷、保”联动的放大效应。

    三是标准与绩效融合。这并非简单地将两套体系并行，而是通过机制设计和技术应用，让“标准”为预算编制提供客观依据，让“绩效”为预算决策提供价值标尺，两者在管理闭环中相互验证、动态优化，共同驱动资源配置效率的提升。即构建一个“标准约束成本、绩效衡量价值、结果反馈标准、技术支撑全程” 的闭环管理体系。这不仅能解决“基数依赖”问题，更在深层次上推动政府从“被动分钱”向“主动谋事” 、从“投入管控”向“结果管理” 转变。

    建议量化项目与《规划》重点任务的关联强度。全面应用与动态更新160项支出标准，并利用大数据横向比对，建立分行业、分领域的“成本标杆”。设立“经济效益+创新成果+民生获得感+城市竞争力提升”的复合型指标。将绩效结果与预算安排、政策调整、部门考核、干部考核、政府督查刚性挂钩。对绩效优异的项目给予“连年续保”或资金增幅奖励；对绩效差的，不仅削减预算，更倒查立项决策责任。对重大产业、人才等扶持政策，在到期后开展独立的成本效益审计，作为政策存续、调整或退出的唯一依据。

    四是技术与数据赋能。这不是简单的信息化辅助，而是驱动零基预算改革从理念到实践、破解核心痛点的引擎。其目标是通过构建一个“数据驱动、智能决策、闭环管理”的现代财政治理数字系统，将零基预算从一项高成本的“管理运动”，转变为可持续、可扩展的“制度常态”。如AI智能评审系统使大规模、逐年进行的零基审核成为可能；“单位/项目画像”让预算安排基于客观数据而非主观讨价还价；动态成本绩效标杆库推动预算从“大概齐”到“精算师”模式转变；全流程闭环管理实现“编制-执行-监督-应用”一体化，形成学习型系统。

    建议集成历史预算、绩效、资产、信用等数据，实现全景式刻画。利用NLP与机器学习，自动比对项目与政策库、标准库，提示风险、推荐审核要点。基于产业经济数据，模拟分析不同财政投入策略对产业链、创新链的潜在影响，支持前瞻性决策。打通从规划到资产的全链条数据，实现任一资产可追溯至初始战略意图与资金源头，为全域国有资产盘活提供精准导航。在部分领域试点，实现资金从分配到最终支付的全流程不可篡改、可追溯，大幅提升透明度和监管效率。

二、零基预算改革分步实施计划思考

     建议在“十五五”开局之年，将核心机制写入《深圳市“十五五”规划纲要》 及 《年度市级预算编制方案》 ，获得最高层级的制度授权。以下是分步实施路径：

     一是2026年为试点年：可以选取 “战略性新兴产业” 和 “保障性住房” 两个领域，试点“战略赛道”项目池和全生命周期成本预算。“战略赛道”是指为实现城市长远发展目标，经市政府常务会议审定设立的特定重点发展领域或关键任务集群。每个赛道代表一个明确的资源配置优先方向。

     二是2027-2028年为扩面年：将改革扩展至所有市级部门，全面运行“战略预算审议”制度，上线智慧预算核心模块。“扩面年”是一场从思想、流程到工具的全面再造。这不是简单的“范围扩大”，而是形成一种新的财政生态：即各部门像经营战略一样经营预算，决策层像投资未来一样审议预算，技术系统像智慧大脑一样支撑预算 这将为后续的“深化年”奠定不可逆的坚实基础。

     三是2029-2030年为深化年：全面实现“战略-预算-绩效”一体化，目标从 “建立新机制” 转向 “塑造新范式”。其核心标志是“战略-预算-绩效”实现动态、自动的一体化闭环，改革经验完成从实践到理论的系统性萃取，并成为深圳提升全球城市竞争力的关键制度软实力。