化祥观点 | 权力的边界与权利的防线:深圳城市更新行政纠纷(计划审批、实施主体确认)诉讼路径全解析

引言：规则重构时代的权利博弈

深圳城市更新的法律博弈，大多数人的目光都聚焦在搬迁补偿协议的签字桌上。

但真正懂行的人知道，胜负早在签字之前就已埋下伏笔。

当一个旧改项目从意愿征集走到计划审批，当一家开发商被确认为实施主体，这些看似程序性的行政环节，往往决定了整个项目的走向、补偿方案的天花板，以及各方利益的最终分配格局。

计划审批和实施主体确认，是城市更新项目的两道“生杀之门”。

门开对了方向，后续补偿谈判才有基本的公平框架；门开错了方向，后面所有的协议都可能建立在沙滩之上。

然而，在当下这个特殊的时代节点，这两道门背后的规则正在被深刻重塑。

2024年以来，深圳房地产市场进入前所未有的深度调整期。开发商流动性承压、项目停工缓建频发、被搬迁人过渡费断供——这些市场端的震荡，正在倒逼行政监管逻辑的全面转型。从“鼓励推进”到“规范审慎”，从“效率优先”到“安全优先”，深圳城市更新的政策底色正在发生根本性变化。

2025年3月，《深圳市城市更新条例》修订工作正式启动，这是该条例施行以来的首次重大修订。同年，市规划和自然资源局相继出台《关于进一步加强城市更新项目监管的通知》《深圳市城市更新项目退出机制操作指引（试行）》等系列规范性文件，系统性地回应了下行周期的治理难题。

这些政策变化，正在重新定义计划审批和实施主体确认的法律性质、审查标准和可诉性边界。对于代理此类案件的律师而言，理解这一时代语境，是提供精准法律服务的前提。

本文将站在当下时点，结合最新政策动态与司法实践，为这一领域提供一份经得起历史检验的诉讼路径指引。

一、底层逻辑：行政主导与市场运作的张力再平衡

（一）一个贯穿始终的制度命题：城市更新是民事行为还是行政行为？

这是理解所有后续问题的逻辑起点，也是深圳模式区别于内地征收模式的核心所在。

深圳城市更新走的是“政府引导、市场运作”的道路。在制度设计的原初蓝图中，市场是资源配置的主角——开发商与业主协商签约，行政机关的角色是规划审批和程序监督，而非交易主体。

但这一理想化的制度预设，在上行周期和下行周期中表现出截然不同的实践效果：

上行周期（2015-2020年）： 市场热情高涨，开发商竞相争夺项目，行政监管的压力不大——市场自行运转良好，政府只需“引导”即可。

下行周期（2024年至今）： 市场失灵症状频现——开发商资金链断裂、项目停工、过渡费断供、被搬迁人权益受损。当市场主体无力履约时，行政干预的需求急剧上升。2025年出台的系列监管新规，正是对这一现实的制度回应。

这种转向，在法理上产生了一个深刻的变化：行政机关在城市更新中的角色，正在从“程序监督者”向“实质保障者”演进。 这一演进，直接影响着计划审批和实施主体确认的法律性质——它们不再仅仅是“为民事行为提供行政确认”的中性行为，而日益承担起“筛选合格市场主体、保障被搬迁人权益”的积极功能。

这一功能的强化，使得这两个行政环节的可诉性基础更加坚实——既然行政机关承担了更重的实质审查义务，则其审查结论的合法性就应接受更严格的司法检验。

（二）新政策对可诉性判断标准的实质影响

《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

最高法院司法解释将利害关系界定为“被诉行政行为对当事人的权利义务已经或将会产生实际影响”。

在2025年监管新规的框架下，这一判断标准在城市更新行政纠纷中被赋予了新的内涵：

计划审批： 新规强化了计划审批对后续推进进度的约束力。依据《关于进一步加强城市更新项目监管的通知》，已纳入计划的项目若在规定期限内未能完成专项规划编制或实施主体确认，将面临计划清退。这意味着，计划审批不再是一个“遥遥无期”的前期环节，而是直接设定了项目推进的时间窗口。对于被搬迁人而言，被纳入一个注定无法推进的计划，其房屋将长期处于“待拆”状态，无法正常交易、抵押、翻新——这种“冻结效应”本身即构成实质影响。

实施主体确认： 新出台的《深圳市城市更新项目退出机制操作指引（试行）》明确，当实施主体丧失履约能力、严重违约或项目长期停工时，行政机关有权撤销实施主体确认，启动退出程序。这一规定从反面确认了实施主体确认的授益处分属性——赋予特定主体独占性开发资格的同时，也设定了该资格可被剥夺的条件。这种“赋权-限权”的双重属性，使得实施主体确认对利害关系人的影响更为立体。

二、计划审批之诉：从“过程性行为”争议到实质性审查的司法演进

城市更新单元计划，是项目的“准生证”。它确定了更新单元的范围、更新方向、更新模式、公共配套设施要求等核心内容。

从行政行为类型划分的角度，计划审批具有复合属性：

一方面，它是对特定地块是否纳入城市更新范围的具体决定，直接影响了该地块上物业权利人的权利义务；

另一方面，它又是一系列后续审批程序的前置环节，具有阶段性行政行为的特征。

在传统司法实践中，计划审批的可诉性一直存在争议。部分法院援引最高法院关于“过程性行为”的司法解释，认定计划审批属于“不产生外部法律效力的过程性行为”，裁定不予立案或驳回起诉。但这一司法立场在当下正面临挑战。

传统观点：计划审批属于过程性行为，不可诉。

支持理由：计划审批之后还有专项规划审批、实施主体确认、搬迁补偿签约等多个环节，其法律效果需要通过后续行为才能实现。依据“成熟性原则”，司法审查应在最终决定作出后进行。

新趋势：对“过程性行为”的限缩解释。在近年来的行政审判实践中，最高法院逐步限缩了“过程性行为”的适用范围。在（2023）最高法行申字第××号裁定中，最高法院指出：“过程性行为”是指行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等内部行为，其核心特征是不对外发生法律效力。对于已对外发生法律效力、直接设定当事人权利义务的审批决定，不应认定为过程性行为。

这一裁判立场为计划审批的可诉性打开了新的论证空间：

计划审批并非内部行为——它须经公示、公告，具有明确的外部性；

计划审批并非“不产生法律效果”——纳入计划意味着房屋将被拆除、产权将被注销，这一法律命运已经确定；

计划审批的结论具有终局性——虽然需要后续步骤来实现，但“是否纳入更新单元”这一结论本身已不可逆转。

2025年新政策的催化作用：

《深圳市城市更新条例》修订草案（征求意见稿）新增规定：城市更新单元计划经批准后，区城市更新部门应当在十个工作日内书面通知更新单元范围内的物业权利人，告知其权利义务。该规定进一步确认了计划审批的外部法律效力，使得将其定性为“过程性行为”的司法立场更加难以维系。

路径一：直接起诉计划审批行为。

以区城市更新部门或区政府为被告，以被纳入更新单元范围内的物业权利人身份，提起撤销之诉或确认违法之诉。

核心攻击点：

意愿征集程序违法（如签名造假、未达到法定比例、未充分告知）；

更新单元范围划定不合理（如将不符合拆除重建条件的地块纳入）；

公示程序存在瑕疵（如公示期限不足、未依法召开听证会）；

审批超越职权或滥用职权。

路径二：在后续行为诉讼中附带审查计划审批的合法性。

依据《行政诉讼法》第六十四条，在起诉实施主体确认或搬迁补偿协议备案等后续行为时，申请法院对作为依据的计划审批行为进行附带审查。这一路径在司法实践中接受度更高，是当前最务实的策略选择。

路径三：借助信息公开诉讼获取关键证据。

在正式提起计划审批之诉前，先通过政府信息公开申请获取计划审批的依据材料——意愿征集表、专项规划文件、审批会议纪要等。如行政机关拒绝公开，可提起政府信息公开诉讼。这一前置路径能够有效解决行政诉讼中原告举证难的问题。

三、实施主体确认之诉：下行周期中最具现实意义的救济路径

实施主体确认，是城市更新项目中承上启下的核心环节。依据《深圳经济特区城市更新条例》，实施主体的确认条件包括：已制定搬迁补偿方案；与全体物业权利人签订的搬迁补偿协议已备案；项目监管协议已签订。

从法律性质上，实施主体确认是典型的行政确认行为——行政机关对特定主体是否符合法定条件进行审查并作出确认决定。这一确认行为具有明确的外部法律效力：它赋予了被确认主体独占性的搬迁实施资格，同时排除了其他主体进入该项目的可能性。

实施主体确认的可诉性在司法实践中争议较小，多数法院认为其属于可诉的具体行政行为。

（二）2025年退出机制新规带来的诉讼维度扩展

2025年出台的《深圳市城市更新项目退出机制操作指引（试行）》，是下行周期最具标志性的政策创新。该指引系统构建了实施主体丧失资格的情形和程序，为行政诉讼开辟了新的诉讼类型和论证维度。

新规确立的退出情形包括：

实施主体丧失履约能力（如资不抵债、进入破产程序）；

实施主体严重违约（如长期拖欠过渡费、擅自变更补偿方案）；

项目长期停工（如超过约定动工期限仍未动工）；

实施主体存在重大违法行为。

由此派生的新型诉讼类型：

类型一：诉请行政机关履行退出监管职责。

当实施主体出现上述退出情形，而行政机关怠于启动退出程序时，利害关系人（尤其是未签约或已签约但过渡费被拖欠的被搬迁人）可提起行政不作为之诉，要求法院判令行政机关在一定期限内履行监管职责。

诉权基础：《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼受案范围。

实务要点：起诉前须先向行政机关提交书面履职申请，待其法定答复期限届满或明确拒绝后，方可提起不作为之诉。

类型二：诉请撤销行政机关作出的维持实施主体资格的决定。

在实施主体已出现退出情形的情况下，行政机关可能出于维稳等考量，作出维持其资格的决定。利害关系人可对该维持决定提起撤销之诉。

核心论证方向：维持决定不符合退出机制操作指引的适用条件，构成违法行使裁量权。

类型三：诉请撤销行政机关作出的实施主体退出决定。

这是站在开发商视角的诉讼类型。当行政机关依据退出机制指引撤销某开发商的实施主体资格时，该开发商可提起撤销之诉。

核心攻击点：

退出情形认定事实不清、证据不足；

退出程序违反法定要求（如未给予陈述申辩机会）；

退出决定存在滥用职权或显失公平。

类型一：物业权利人资格争议

当开发商与A签约、B主张自己才是真正的物业权利人时，B能否起诉撤销实施主体确认？

在当下，这类争议的诉讼背景发生了重要变化：过去，开发商急于推进项目，通常积极解决权属争议；现在，部分开发商资金链紧张，项目推进意愿下降，权属争议可能被开发商利用为拖延项目的策略。

律师策略：B应当以区城市更新部门为被告，以开发商和A为第三人，提起撤销之诉。核心论证方向是行政机关在确认实施主体时对“物业权利人”的认定存在事实错误。需要注意，此类诉讼常涉及民事权属争议，行政诉讼可能中止等待民事裁判结果——这一程序特点在开发商有意拖延的场景下尤为不利，需提前布局民事确权之诉。

类型二：签约比例争议

《深圳经济特区城市更新条例》第三十一条规定了“双95%”门槛。实践中部分项目存在签约比例造假情形。

在当下，签约比例争议的紧迫性显著上升：市场下行导致项目推进周期拉长，部分开发商为赶在规定期限内达标、避免计划清退，更有可能铤而走险。

诉讼策略：未被签约的物业权利人或利害关系人可提起撤销之诉，主张行政机关审核签约比例时未尽审慎审查义务。关键证据是申请法院调取备案的搬迁补偿协议，逐一核实签约主体和面积数据的真实性。

类型三：实施主体资质的实质性审查

2025年监管新规强化了对实施主体资质和履约能力的审查要求。行政机关在确认实施主体时，除审查签约比例外，还须审查实施主体的资金实力、过往履约记录和信用状况。

这一新规为诉讼提供了新的攻击点：行政机关未对实施主体的履约能力进行实质审查，或审查流于形式，导致丧失履约能力的主体获得确认——此种情形下，确认行为的合法性存疑。

四、诉讼策略的时代选择：效率与公平的再平衡

（一）诉讼时机的精准把握

在下行周期，诉讼时机的选择比以往任何时候都更为关键：

时机一：实施主体确认后立即起诉。优势：可在项目进入大规模拆除前获得司法审查机会。劣势：可能面临较大的行政压力和舆论压力。在新规框架下，这一时机还面临一个特殊考量——起诉可能加速开发商的资金链断裂，反而导致项目停滞，对原告自身也可能产生不利影响。

时机二：在过渡费断供或其他违约发生后起诉。优势：此时“利害关系”的实质性更为显著，法院受理和审查的意愿更强。劣势：此时房屋可能已被拆除，维权窗口收窄。

时机三：在行政机关启动或拒绝启动退出程序时起诉。这是2025年退出机制新规创设的新型诉讼时机。被搬迁人可在实施主体出现退出情形、行政机关怠于履职时提起诉讼，要求法院判令行政机关履行职责。

在当下的市场环境中，律师应当引导当事人对诉讼目的进行务实定位：

定位一：以诉讼促谈判。行政诉讼的发起本身即可形成对开发商和行政机关的压力。部分案件中，诉讼的核心目的不是撤销行政行为本身，而是通过诉讼程序推动谈判、争取更公平的补偿条件或商业安排。这要求律师在诉讼节奏上进行精准把控——在施压与不压垮之间找到平衡。

定位二：以诉讼促退出。当开发商确实丧失履约能力、项目僵持无望时，诉讼的目标应是推动实施主体的退出和新的市场主体的引入。这在新规框架下有了更明确的制度支撑。

定位三：以诉讼确立规则。部分案件具有规则确立价值——通过个案推动司法审查标准的明确化、行政权力边界的清晰化。这类诉讼的意义超越个案本身。

五、价值的锚点：在时代变迁中不变的法治坐标

政策会随着市场周期而调整，但法治的核心价值应当恒久。

作为房地产律师，在代理城市更新行政纠纷时，我坚持以下三个不因市场起伏而改变的价值判断：

第一，依法行政是行政权力不可逾越的边界。无论在市场繁荣期还是调整期，行政机关的计划审批、实施主体确认都必须严格在法定权限内、依照法定程序进行。市场下行不是放宽行政合法性审查标准的理由。对违法行政行为的司法监督，是法治的恒常要求。

第二，正当程序是权利人不可剥夺的铠甲。公示、听证、陈述申辩——这些程序性权利不是行政效率的障碍，而是权益保护的基石。在城市更新的宏大叙事中，个体的知情权和参与权必须得到尊重。程序正义的实现程度，决定了城市更新的文明高度。

第三，司法救济是权利保障的最后防线。当行政行为侵害了合法权益，当行政协调无法解决问题，诉讼就是权利人手中最后的救济之剑。这条路不好走——取证困难、审理漫长、结果不可预测。但正是因为有人愿意走这条路、有律师愿意代理这样的案件、有法院愿意依法作出公正裁判，城市更新的游戏规则才会逐渐走向透明、公平和法治化。

结语：在不确定性中锚定确定性

2024至2026年，是深圳城市更新规则剧烈重构的年代。市场端的震荡、政策端的回应、司法端的演进——三重变量交织，使得这一领域从未如此复杂，也从未如此需要专业的法律判断。

政策会继续调整，市场会迎来新周期。但那些深植于法治土壤中的价值——权力的边界、权利的保护、程序的正义、司法的救济——是穿越周期的确定性坐标。

作为一名专注于这个领域的律师，我的职责是在不确定性中为客户找到确定性，在规则变迁中守住权利的底线。

权力的边界在哪里，权利的防线就在哪里。

愿这座城市在更新的进程中，既刷新天际线，也守住法治线。