韧性与脆弱之间:深圳城市防洪的治理启示

深圳城市防洪体系的建立，首先得益于规划层面的超前布局与制度刚性约束。然而，该体系并非一开始就拥有“高标准”，而是在城市快速扩张与多轮极端天气考验中持续迭代形成的。早在1981年建市初期，深圳便启动深圳河联合治理谈判；1985年完成《深圳河防洪计划报告书》，这是深圳较早具有明确目标的防洪专项规划。彼时深圳河实际防洪能力不足5年一遇，此后经四期工程治理，深圳河防洪标准逐步提升至50年一遇。2022年深圳市水务发展“十四五”规划明确提出，城市防洪、防潮能力达到200年一遇，内涝防治能力达到50年一遇，是目前国内同类地方规划中设防标准最高的城市之一。最新印发的《深圳市水网建设规划（2025—2035年）》力争到2035年，西部海堤防潮标准提升至1000年一遇，东部海堤和深汕特别合作区海堤形成200年一遇封闭圈，生态海堤全面建成，内涝防治重现期达100年，防洪潮排涝体系与海绵城市、韧性城市要求更加匹配，总体消除防治标准内降雨条件下的内涝现象，构建完善的立体防洪潮排涝体系。

在格局构建上，深圳规划构建“五河百库、泵闸联调、洪（潮）涝同治”的防洪（潮）排涝总格局，推进深圳河、茅洲河、观澜河、龙岗河、坪山河、赤石河六大流域综合治理，将流域视角系统引入城市治理，打破了传统城市防洪就水论水、就管论管的碎片化思路。最新印发的《深圳市水网建设规划（2025—2035年）》进一步在空间上提出“三纵四横、五河百库、两湾百廊、水润鹏城”的水网总体布局，将防洪安全网纳入城市现代水网的整体战略框架，实现了从单一防灾工程向综合水安全体系的范式跃升。

如果说规划标准确立了深圳防洪体系的制度高度，海绵城市建设则重塑了这座城市与雨水的关系——从“快速排走”到“就地吸纳”，从工程思维转向生态思维。值得注意的是，深圳的这一转型，早于国家“海绵城市”概念的正式提出。2004年，深圳市水务局与美国土木工程师协会、美国联邦环保局签署技术合作协议，率先引入“低冲击开发(LID)”理念。此后数年，这一理念逐步从概念走向规划实践：2007至2008年，《深圳市光明新区雨洪利用详细规划》编制完成，首次将“低冲击开发”要求纳入建设项目管理体系；2009年，深圳市政府同意创建光明低冲击开发雨水综合利用示范区；2011年，住建部正式认定光明新区为全国首个国家级低冲击开发雨水综合利用示范区。这一系列探索，比2013年国家“海绵城市”概念的正式提出早了将近十年。光明新区的实践在相当程度上为国家政策的形成提供了来自基层的经验参照。

2016年，深圳以光明凤凰城为核心片区，成功申报国家第二批海绵城市建设试点。经过三年集中建设，试点区域原有6个内涝积水点全部消除，防涝能力达到50年一遇。公开资料显示，光明区通过下沉式绿地、透水铺装、调蓄设施、生态岸线修复等措施，将海绵理念融入道路、公园、学校、社区和城中村改造。其价值并不只是减少积水点，更在于改变了城市对雨水的处理逻辑：过去是尽快把水排走，现在则强调“渗、滞、蓄、净、用、排”，让一部分雨水在地块和社区内部被吸纳、调蓄和再利用。对高密度城市而言，这种分散式、微更新的方式，比单纯依赖末端管网扩容更具现实可操作性。

深圳数字孪生治水大体经历了“市级智慧水务立项建设—区级流域试点—数字孪生流域应用—全流域智能化升级”的过程。在数据基础层，深圳将全市“河、库、厂、网、站、线”六大类约5300个重点水务对象的基础数据按统一标准归集，叠加水情、雨情、工情等约6000个测站的实时监测数据及自然资源与空间地理数据，汇聚成“水务数字底座”，以“水务一张图”的方式呈现，为水务应用场景数字化奠定了基础。在应用层，数字孪生技术将上述数据转化为防洪调度的决策依据，实现智慧化模拟、精准化决策，相当于为深圳河湾流域创造了一个数字“双胞胎”。

以宝安区和南山区为例，宝安区河湖智慧监管数字孪生项目围绕沙井河与排涝河流域，建设“动态感知、防洪防涝、水环境保障”三大场景，实现洪水影响区一体化精准调度。南山区大沙河数字孪生应用则通过“CIM+BIM+IOT”技术，把流域、水务设施和风险点纳入同一平台；2026年3月，大沙河全流域鸿蒙智慧化治理项目进一步落地，至此，大沙河成为全国首个全流域应用鸿蒙操作系统的智慧水系，标志着“国产技术+水务场景”从“试点探索”迈入“流域集成”新阶段。自此效率跃升，流域应急响应时长由小时级压缩至分钟级，突发洪涝事件处置能力实现质的飞跃。

如果说规划制定、海绵城市和智慧水务构成深圳防洪的城市级能力，那么韧性建设则决定这些能力能否落到居民和具体空间。当极端降雨、高温热浪和台风影响加剧，普通居民是否能在日常生活空间中获得更及时、更可感的保护。2024年5月，深圳入选国家深化气候适应型城市建设试点。在首批气候韧性社区试点中，深圳市宝安区石岩街道龙腾社区是典型的城中村密集型气候脆弱社区，面临高温、局部内涝、台风暴雨及脆弱人群集中等复合风险。试点项目以石岩河沿线为核心载体，引入基于自然的解决方案，通过海绵绿廊、透水铺装、植被缓冲、遮阴休憩等生态设施，提升雨水调蓄能力，缓解热岛效应，并推动居民参与风险识别、方案制定和应急演练，把气候适应从顶层规划落实到社区尺度。

与此同时，深圳的韧性实践也延伸至海岸带。深圳的海岸带是城市、海洋、湿地和高密度公共空间交汇的典型区域，也是风暴潮、海平面上升、强降雨和潮位顶托等风险叠加的前沿。在工程防线上，深圳正推进以生态化海堤替代传统硬质堤防。宝安区西湾红树林湿地公园修复逾2000米西海堤，恢复百亩红树林，建成3.5公里滨海步道，将防潮工程与生态修复、公共空间整合于一体。近十年深圳累计修复红树林43.33公顷，全球首个国际红树林中心亦已落户深圳。2025年8月，深圳湾公园潮汐湿地启动生态修复“焕新行动”，采取清理外来及有害植物、复种本土红树、疏通潮沟、修复水系连通等措施，改善红树林湿地退化、水系连通受阻和积淤等问题。健康的红树林、潮沟与湿地系统能够有效缓冲风暴潮冲击、削减波浪能量向城市内陆的传递，在极端天气下构成沿岸低洼区域的生态缓冲屏障，与生态海堤共同形成“工程+自然”的复合防线，也为公众理解海湾风险提供了可感知的自然空间。

在全球气候变化持续加剧的背景下，未来深圳也面临极端复合气候风险。深圳市水务局公开信息显示，到2025年底，深圳市区防洪能力目标达到200年一遇，市区内涝防治重现期力争达到50年。这些标准意味着深圳的工程体系并不低，但是极端天气正在不断逼近甚至突破传统设防边界。2023年9月7—8日，受台风“海葵”残余环流、季风和弱冷空气共同影响，深圳出现1952年有气象记录以来最强暴雨过程。2025年9月23—25日超强台风“桦加沙”使得深圳启动防台风防汛一级应急响应，在全市范围实行“五停”措施，这是深圳防灾史上极少动用的最高级别应急状态。这类事件提醒我们：过去基于历史统计形成的设计标准，正在面对气候变化带来的新不确定性。然而任何防洪工程都有设计标准上限，不可能无限制拔高——若将内涝标准一次性提至1000年一遇，预算可能达千亿级，城市需要在兼顾效能与成本的前提下有序推进。

深圳的防洪排涝压力，并不均匀地分布在城市空间中。一个很突出的现象是：新区往往可以按照较新的规划标准同步建设道路、管网、海绵设施和调蓄空间，而城中村、老旧小区和早期建成区则要在既有高密度空间中“补课”。《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019—2025）》强调，城中村是城市住房供给和职住平衡的重要组成部分。但从防洪排涝角度看，高密度、窄道路、地下管线复杂、产权主体多元，也意味着改造难度更高。

这种矛盾在排水系统中表现得尤其明显。广东省生态环境保护督察（2025年1月反馈）指出，深圳全市仍有一定公里数的截流系统在使用，雨天对污水收集系统造成较大影响；全市仍有部分老旧小区和城中村未完成雨污分流改造。这说明，城市内涝并不只是暴雨瞬间造成的结果，也与长期积累的地下基础设施短板有关。对深圳而言，防洪排涝能力的差异，正在成为城市空间不平衡的一种隐性表现。

一场特大台风暴雨来临时，水务部门关注河道、管网和泵站，规划部门决定地块开发强度和蓝绿空间，住建部门管理地下空间和建筑安全，交通部门要保障道路通行，应急部门负责预警响应，街道和社区则直接面对居民转移、隐患排查和现场处置。任何一个环节衔接不畅，都可能让风险在城市末端放大。《深圳市排水管网清源行动方案》明确要求水务、环保、交通、卫生、教育、建设、城管、工商等部门协同推进排水治理。珠三角城市洪涝适应能力研究指出，制度、利益和治理理念会影响城市面对洪水风险时的适应能力，地方情境和社区主体参与，对城市暴雨内涝治理至关重要[1,2]；关于海绵城市的研究也强调，跨部门协同、信息共享和长期运维是影响治理效果的重要因素[3]。

因此，深圳真正需要进一步优化的，或许不只是某一条管道，而是一套跨部门、跨层级、跨社区的协同机制。在此方向上，一个值得探索的路径是：将风险图、管网图、人口图、应急资源图与社区网格加以整合，形成常态化更新的数据底座；与此同时，引导居民、物业、企业和社区组织更深度地参与防洪排涝链条。从“部门各管一段”走向“城市共同响应”，深圳的防洪排涝能力才可能真正落到街区和社区。

深圳的经验说明，超大型城市的防洪(潮)能力，既来自高标准规划、海绵城市、智慧水务和韧性社区等系统创新，也受制于极端气候、存量空间、工程边界和治理协同等现实约束。它不是一座“没有风险”的城市，而是一座不断把风险识别、工程建设、数字调度和基层治理向前推进的城市。

因此，深圳的样本价值不在于提供一个完美答案，而在于揭示一种治理方向：面对气候变化，城市防洪不能只靠更高堤坝、更粗管网和更大泵站，还必须把防灾能力嵌入规划、建设、社区和日常管理之中。真正的韧性，不是洪水永远不会到来，而是在更强的不确定性面前，城市仍有能力预判、承受、响应并恢复。

—  撰稿人  —

中国人民大学社会科学高等研究院（深圳）研究团队；陶俊余

—  参考文献  —

[1] Dabrowski M, Stead D, He J, et al. Adaptive capacity of the Pearl River Delta cities in the face of the growing flood risk: Institutions, ideas and interests[J]. Urban Studies, 2021, 58(13): 2683-2702.

[2] Pan Z, de Roo G, Puerari E. Interaction between formal and informal actors in the shadow of policymaking: Case studies of community-based urban pluvial flood risk management in Pearl River Delta cities[J]. Journal of Urban Management, 2024, 13(4): 609-623.

[3] Qiao X, Liao K H, Randrup T B. Sustainable stormwater management: A qualitative case study of the Sponge Cities initiative in China[J]. Sustainable Cities and Society, 2020, 53: 101963.

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