政策解读 | 深圳印发既有非居住建筑物功能转换实施办法

政策亮点

此次《实施办法》的核心亮点，在于建立了“正面清单管理制度”和提供了“5年过渡期”的政策红利。

《实施办法》提到，既有非居住建筑物，是指《深圳市既有非居住建筑物功能转换正面清单》（以下简称《正面清单》）中明确的建筑物功能，且具有不动产权属证书或由市、区人民政府及相关部门管理并通过竣工验收的建筑物；而功能转换，是指在不改变原土地使用性质、土地使用年限、土地使用主体及已批规划许可文件的前提下，改变建筑物功能的行为。

“正面清单”为功能转换指明了清晰方向。例如，商业、办公、旅馆业建筑可转换为文化、体育、教育、医疗卫生、社会福利等公共服务设施，以及中、高等院校统一管理的学生宿舍；厂房、研发用房等工业建筑，也可转换为公共服务设施或用于发展生产性服务业、文化产业和旅游业的功能。

“政策最大的亮点就是正面清单管理。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，“清单内的转换方向，主要鼓励转向民生和实体经济发展所需的新功能。”

而最大的激励则来自于成本端。根据《实施办法》，进入“正面清单”的项目，在5年的过渡期内无需补缴土地价款，大大降低了产权方的改造门槛和财务压力。5年期满后，项目可以选择续期（最长10年）或按新功能申请完善土地用途变更手续，届时再按规定补缴地价。

从“非居改保”到“全面盘活”

这项看似全新的政策，实际上是深圳盘活存量空间“三部曲”的延续和升级。

据了解，深圳的探索始于2020年。当年1月，为盘活存量闲置商业和办公用房，规范既有商业和办公用房改建租赁住房，深圳就针对既有商业和办公用房改建为租赁住房公开征求社会公众意见，率先“撕开”了商办用房改建为租赁住房的口子；2022年，政策进一步明确为“非居住房屋改建保障性租赁住房”（即“非居改保”），将厂房、研发用房等更多类型纳入，以增加保障性住房供给。

“此次新政，是在‘非居改保’基础上的一次全面扩围和细化。”其背后是深圳面临的深层次空间错配难题。

一方面，是大量非居住物业的闲置。截至2025年底，深圳甲级写字楼平均空置率同比仍微升。“非住宅的商办、工业类项目用地周期，最少也要40年，但产业周期在10年左右。”这一错配，导致大量物业在产业转型后闲置。

另一方面，是公共服务设施的短板。随着城市从“住有所居”向“住有优居”迈进，市民对教育、医疗、养老、文体等高品质公共空间的需求日益增长。“国家鼓励发展新消费、新场景、新业态，鼓励补足生活配套服务设施的短板，同时又有城市更新的契机，也就是盘活存量物业，满足生产生活对于新的空间的需求等，这些使得非居住建筑物功能转换必要性增加。”

政策落地面临的挑战

政策的蓝图已经绘就，但仍面临不小的挑战。李宇嘉指出了其中的四大关键：

一是经济账与运营关。“转换功能需要增加投入，如果产权主体对新用途的资金平衡没有把握，转换意愿可能并不高。”李宇嘉分析，更重要的是，从“重建设”转向“重运营”，对习惯了“开发-销售”模式的产权方而言，运营学校、医院、养老院的能力是一大考验。

二是消防与安全标准，这是“非居改造”项目中最普遍的难题。李宇嘉表示，“现有的建筑物基本架构，匹配原来的消防要求，但能否匹配新的功能，需要创新消防设计审查和验收，但这在过去非住改为保租房时期，就面临着挑战。”

三是新功能下的配套设施，比如转为学生宿舍、养老用房等，需要配套服务设施，周边有没有空间提供这些设施？李宇嘉进一步提到，“可以采取复合功能、嵌入式服务等等，但这些均需要在设计上、政策上有突破。”

四是部门协同与审批效率，政策落地关键在于执行。“过去是‘用地性质决定消防和配套’的固定套路，现在要转向‘实用功能决定消防和配套’的灵活思路。”李宇嘉强调，这需要规自局和住建部等部门在前端审批和后端验收上真正实现统筹联动，否则政策很可能“悬在空中”。

针对这些挑战，李宇嘉建议，政府应尽快出台部门联审的工作流程，让申请者有明确预期；同时加大培育一批有专业能力的运营机构，并由政府投资平台带头打造示范项目，以激发市场动力。