深圳经济特区建立45年来成就斐然，展现出中国式现代化的澎湃生命力，尤其是通过四个阶段推进以市场化为主线、以法治化为保障、以国际化为参照的营商环境改革，坚持以市场主体需求为导向、以强化政策供给为基础、以转变政府职能为核心、以综合改革试点为动力、以科技赋能为加速器、以完善法治保障为根基的实践逻辑路径，形成了“有效市场+有为政府+有力法治”的优化模式和示范成果。党的十八大以来，党中央高度重视营商环境建设，“一流营商环境”已成为我国深化改革开放的核心关键词。在“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范的重大背景下，深圳优化营商环境应当继续统筹立体推进，立足实际永葆先行，精准对标国际最优实践；强化数字化驱动，打造数字营商环境新生态；继续深化改革推进制度创新，构建高水平市场经济体制，厚植营商沃土，激发市场活力。
关键词：市场化；法治化；国际化；营商环境；深圳经济特区
党的十八大以来，党中央高度重视营商环境建设，“一流营商环境”已成为中国深化改革开放的核心关键词。2014年12月5日，习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第十九次集体学习时指出：“加快市场化改革，营造法治化营商环境，提高国际竞争力和抵抗风险能力。”[1]这一讲话明确了营商环境市场化、法治化、国际化建设的核心要义。45年来深圳经济特区作为我国对外开放的窗口和体制改革的“试验田”，其构建营商环境的探索早于国家层面，与特区建设同步启程。经过早期奠基探索与世贸合规建设，深圳率先完成商事登记制度改革，并以全国首个外商投资负面清单为标志，初步构建与国际接轨的制度框架。党的十八大之后，深圳在“放管服”改革、自贸试验区、粤港澳大湾区、先行示范区等国家战略部署框架下，将一流营商环境建设纳入全面深化改革主线，坚持制度创新，通过法治先行、改革先行、开放先行，持续优化营商环境，并不断总结、输出营商环境优化模式和经验，发挥示范作用。深圳优化营商环境工作在国家发改委、广东省发改委等职能部门以及第三方机构的评估中均取得佳绩①，截至2025年1月，深圳综合改革试点已累计3批48条经验获国家发改委推广，同时首批授权事项创造了60个“全国第一”。本文通过系统梳理深圳营商环境构建的演进脉络、总结其经验示范价值、提炼其内在优化逻辑、面向未来提出先行建议，为深圳乃至全国在新一轮全球竞争中持续赢得战略主动提供镜鉴。
深圳经济特区成立45年来，其营商环境建设经历了从政策红利驱动到制度创新引领、从粗放探索到系统化改革的演进过程。根据改革重心、制度突破及国际对标程度，深圳营商环境构建大致经历了“奠基探索、接轨国际、系统深化、高质量发展”四个历史阶段。循着这四个阶段回溯其由探索到引领的演进脉络，提炼可复制、可推广的“深圳经验”及其示范价值，对我国城市优化营商环境具有重大意义。
此阶段，“营商环境”的概念尚未出现在政府文件中，深圳以“试验田”身份承担起为全国探路的使命，尤其是1992年获得经济特区立法权后，深圳用一系列“全国率先”完成了一流营商环境的原始奠基。
一是率先建立现代意义上的公司法律制度框架。1993年通过的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》，在资本认缴制度、股东权利体系、公司治理结构等方面进行了创新，填补了《中华人民共和国公司法》实施前的立法空白，为建立现代企业制度和社会主义市场经济体制奠定了基础。1994年通过的《深圳经济特区股份合作公司条例》，是我国首部规范农村集体经济组织改制的法规，首创集体股与个人股共存的村办股份公司模式，为城中村集体经济组织市场化转型提供了法律路径。
二是率先探索要素市场化配置。1991年印发的《深圳经济特区实行劳动合同制暂行办法》及1993年通过的《深圳经济特区劳务工条例》，推动了劳动力要素的商品化；1991年颁布的《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》，使资本要素得以跨地区、跨国界高效配置；1988年初通过的《深圳经济特区土地管理条例》，开创了国有土地使用权有偿出让的先河。
三是率先尝试建设服务型政府。从1980年开始进行行政体制改革，率先打破按行业、产品门类设置政府经济管理机构的旧模式，初步形成了“小政府、大社会”的大系统管理体制；1981年至1988年间，先后四次大规模的政府机构改革，撤并了多个专业经济管理部门和行政单位，实现了政企分开、简政放权；1998年，在全国率先启动行政审批制度改革，当年将政府各部门1691项审批砍剩628项[2] ；同时改革采购制度，1998年通过我国首部政府采购地方性法规——《深圳经济特区政府采购条例》，明确“公开招标为原则，邀请招标为例外”，确立“花公款必须受监督”的现代财政理念。系列创新改革将政府职能由微观经济管理转向宏观调控与公共服务。
2001年底中国正式加入世界贸易组织（WTO），深圳被推到制度型开放的最前沿。为了使地方经济管理体制与世贸规则全面对接，深圳采用法规清理、机制创新、产业对接等做法，将WTO规则内化为地方优化营商环境的工具。
一是清理法规，建立世贸合规体系。2001年，深圳市委、市政府印发《中共深圳市委、市政府关于适应我国加入世界贸易组织进程组织清理深圳法规、规章和其他政策措施的意见》，率先拉开了法规、规章入世清理工作的序幕。在2001至2010年间，先后开展了三轮集中的清理与修订，共修订、废止法规、规章数百件。2010年11月，深圳市法制办将“深圳经济特区与贸易有关的规范性文件合规性审查办法”列入二类立法计划。2012年7月，深圳市政府办公厅发布《关于印发 <深圳市贸易政策符合世界贸易组织规则审查办法> 的通知》（深府办〔2012〕42号），标志着深圳市的贸易政策合规性审查工作正式走上规范化、制度化的轨道。
二是创新机制，减少国际贸易摩擦。为减少贸易摩擦，深圳创设系列机制。如在全国率先创设“地方WTO事务联席工作机制”，成员单位包括市发改、工信、财政、科创、税务、司法等重要部门，加强对WTO事务工作的统筹和协调；以标准信息服务网、公共检测服务平台、市场准入技术措施信息平台等专项数据库和公共服务平台为依托，搭建信息预警机制，以最大化地避免出口企业遭受技术性贸易措施的影响。
三是对接产业，降低跨境合规壁垒。在金融、航运、科技等重点领域推进产业对接，促进产业规则同步，以降低跨境贸易合规壁垒。如科技领域。通过搭建“深圳国际科技商务平台”等国家级国际科技平台、主动接轨国际知识产权保护及技术贸易规则、以跨国企业“双总部”模式将高科技产业嵌入全球价值链、与国际科研机构开展科研协同等举措，推进高科技产业与国际接轨。至2012年深圳高新技术产品产值1.29万亿元，其中61%拥有自主知识产权[3]。
2013年，党的十八届三中全会首次将“营商环境”纳入中央文件，标志着我国正式开启营商环境建设的新征程。在中央把“营商环境”上升为国家战略的大背景下，深圳凭借“特区立法权与改革试验田”的双重优势，对标中央全会精神，将顶层设计与地方首创无缝衔接，以商事登记改革及严格知识产权保护为突破口，营商环境建设完成了从“率先破题”到“系统集成”的跨越。
一是搭建了覆盖企业全生命周期的制度矩阵。深圳把碎片化的、分散在各部门的“放管服”创新，系统固化为特区法制，形成了覆盖企业“准入—准营—退出”全生命周期的制度矩阵。2013年生效的《深圳经济特区商事登记若干规定》首次在法规层面确立“先照后证、注册资本认缴、住所申报制”三大创新措施，简化了企业开办流程、降低了创业门槛。2014年这些创新措施被国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》吸收，全国推广。2015年深圳出台《深圳市企业简易注销登记规定》，对未开业、无债权债务企业实行45天公告期简易注销。
二是积极构建了知识产权保护体系。2017年，深圳成立知识产权法庭，专门管辖知识产权案件，并首创“技术鉴定、技术调查、技术咨询、专家陪审”四位一体的技术事实查明体系，实现了对知识产权案件的全方位、专业化保护。2018年深圳发布的《知识产权纠纷行为保全指引》提出“先行判决与临时禁令”的组合模式，使企业在面对知识产权侵权时能够更快获得法律救济，有效遏制侵权行为蔓延。2018年出台的《深圳经济特区知识产权保护条例》创设惩罚性赔偿、举证倒置、技术调查官三大制度，成为全国同类法规的母版。2018年1月，系统性改革文件——《关于加大营商环境改革力度的若干措施》，从贸易投资环境、产业发展环境、人才发展环境、政务环境、绿色发展环境和法治环境等六方面，提出20大改革措施、126个政策点，为后续制度升级奠定了基础。至此，深圳营商环境建设1.0“搭框架”版本成型。
2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确了深圳“先行示范区”的战略定位；2020年10月，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》进一步赋予深圳“在重点领域和关键环节改革上更多自主权”。承载“先行示范区”使命，深圳营商环境建设进入法治护航、数字驱动、高标准对标国际的高质量发展新阶段。
一是法治护航定规则。构建了由基础条例、专项立法、合规指引与配套方案组成的营商环境法规政策体系：《深圳经济特区优化营商环境条例》确立“对标国际、公平竞争、权益保护”的总纲，奠定了营商环境法治体系的根基；数据、破产、人工智能、知识产权保护、绿色金融、新兴产业促进等专项立法把纲领性规定转化为可执行的制度，实现营商环境规范从原则到细则的递进升级；《企业合规管理体系》《深圳市企业实施首席合规官制度工作指引》与涉及数据、移动互联网、钻石行业反走私、生物医药等细分领域48部标准或指引，形成“1+N”企业合规地方标准指引体系[4]，将合规要求从外部监管转化为企业内生治理；2023-2025年深圳市优化市场化、法治化、国际化营商环境的三个工作方案，为深圳营商环境建设提供可量化、可闭环的行动坐标，使深圳在全球营商规则竞争中形成系统优势。
二是数字驱动提效率。依托“新基建”与数据要素市场化配置改革，形成“平台支撑、技术赋能、机制创新” 的数字营商环境生态。首先，全链条政务服务平台化。如“深i企”平台提供一站式涉企服务，企业办事从“多窗跑”到“一网通”。其次，前沿技术深层赋能效率提升。如南山区运用区块链、隐私计算等前沿技术，破解政企“数据孤岛”，建成区块链政务服务协同应用平台，实现企业纳税、贷款还款、统计关系等152类政企数据链上共享和业务协同[5]。最后，数字技术催生机制创新。如把数字技术嵌入审批链条的每一环，形成“数据替人跑、系统替人审”的审批新机制，审批时限由天计降为秒计。未来，随着“数字孪生城市”建设深化，深圳将持续定义数字时代营商环境新标准。
三是对标国际升能级。深圳在营商环境建设中高标准对标国际，从机械对标转向效能创新。首先，对标国际规则体系。如《深圳市2023年优化营商环境工作要点》“全面对标世界银行新评估体系”，提出补短板、促提升的100项任务，部分事项要求超越世界银行指标。其次，推进国际规则衔接。如，在前海开展跨境征信合作试点，推动与港澳台跨境信用报告标准互认；加强粤港澳大湾区国际仲裁中心建设，引进9家国际知名仲裁调解机构[6]。最后，提升国际化服务水平。如完善“深i企”平台“外企驿站”功能，优化外商投资企业管理与服务，简化跨境投资流程；建设移民融入服务中心，提供多语种政务服务及资讯。
深圳经济特区在一流营商环境构建过程中，发挥先行先试作用，以法治为基、改革为擎、开放为翼，形成系列可复制、可推广的“ 深圳经验”，为全国营商环境制度性系统性优化提供了科学借鉴。
一是法治经验创新：践行法治是最好的营商环境。“法治是最好的营商环境。”①深圳始终重视法治建设，坚持在法治轨道上推进营商环境改革优化，并在确保营商环境改革优化于法有据、稳定持续方面形成一批经验，覆盖执法、司法、公共法律服务多个领域。2021年，深圳市市场监督管理、生态环境保护等16个领域梳理形成不予处罚清单，形成的“小错免罚”包容柔性执法经验得到了国家发展改革委认可并在全国推广；率先构建起“法院裁判+政府管理+ 管理人执行+公众监督”四位一体的现代破产办理体系，“破产制度突破创新”被予以全国推广；建立跨境仲裁协作和国际仲裁合作机制、行政复议职责统一、完善国际法律服务和协助机制等创新经验分别于2022年、2023年在全国推广；2025年，“随信齐查查”跨部门阳光执法联合监管模式、劳动争议“ 调援裁诉”深度衔接机制改革、创新国际化法治化商事仲裁法人治理机制等创新经验在全省推广。
二是改革经验创新：范式转变与双重驱动。一方面，推进营商环境优化从“政府主导”向“市场主导”的范式转变。强化市场需求导向，以问题倒逼改革，从简政放权、放管结合、优化服务三个方面精准发力，全面提升审批、服务质效，不断增强市场主体的获得感和满意度。另一方面，将技术赋能全面融入政府深化改革，新技术覆盖各个职能部门的业务场景，形成制度创新成果，强化“技术赋能+制度创新”的双轮驱动模式推动营商环境改革走深走实。比如，率先升级智慧口岸，提升通关质效。2024年，进、出口整体通关时间在全国主要口岸分别排名第一、第二。
三是开放经验创新：全球对标与制度型开放。深圳在制定营商环境政策，为营商环境优化提供“路线图”“时间表”时，均强调对标世界银行营商环境指标体系，且实现了从形式对标到实质对标的转变，使得国际最佳实践成为深圳营商环境优化的重要参照和标准。另外，深圳积极对接国际高标准经贸规则，尤其是依托前海蛇口自贸区对接国际高标准经贸规则的试点，在投资贸易便利化方面不断推进制度创新，并形成重要经验，在全国复制推广。比如，率先开放“外资管内资”“内资管外资”，目前已成为国内试点城市普遍适用模式。
深圳营商环境跃升的逻辑组合：
有效市场+有为政府+有力法治
深圳营商环境优化始终遵循以市场化为主线，以法治化为保障、以国际化为参照的优化理念、以市场主体需求为导向、以强化政策供给为基础、以转变政府职能为核心、以综合改革试点为动力、以科技赋能为加速器、以完善法治保障为根基的实践逻辑路径，逐渐形成“有效市场+有为政府+有力法治”的优化模式。
营商环境优化是系统性、全局性的贯穿企业全生命周期的制度优化。政府在营商环境优化中的主导作用主要通过政策制定与实施来实现。因而，政策能够清晰明确地反映一个城市在推动营商环境优化中的理念、方式和路径。自2018年深圳将优化营商环境作为“一号改革工程”时起，营商环境政策体系持续优化。从1.0版“搭框架”、2.0版“夯基础”、3.0版“补短板”、4.0版“促提升”、5.0版“抓试点”、6.0版“创一流”到近两年市场化、法治化、国际化营商环境建设方案出台，深圳营商环境政策体系呈现出立足深圳实际、坚持企业需求导向、对标国际最优等特点，以贯穿企业全生命周期的营商环境政策供给引领系统性营商环境改革。
营商环境包括影响企业经营活动的政治、经济、社会等各方面的因素，这意味着营商环境的优化不是某一种制度能够单独发挥作用的，而是需要整个制度体系的协调[7]。因此，深圳营商环境政策供给，不是某个领域、某个方面的零敲碎补，而是以企业全生命周期的需求为出发，统筹各职能部门，聚焦市场化、法治化、国际化营商环境优化要求，构建具有系统性、整体性、连续性、稳定性的政策体系。而这种系统性、整体性和协调性使得各类政策、措施相互协同、紧密配合、层层递进，对优化深圳营商环境发挥了重要作用。从2018年《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》、2019年《深圳市建设国际一流营商环境改革创新试验区行动方案》、2021年《深圳市推进四个“十大”改革措施持续打造国际一流营商环境工作方案》①到2022年《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》，再到2023年《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》《深圳市优化法治化营商环境工作方案（2023—2025）》和《深圳市优化国际化营商环境工作方案（2023—2025）》，深圳不断加强在市场化、法治化、国际化营商环境方面的政策供给，围绕降低制度性交易成本、激发企业主体活力展开，着重推进“放管服”改革和法治创新，提高政府高效服务、促进市场化资源配置，增强全球创新资源吸引力。
习近平总书记在吉林考察时指出：“要加快转变政府职能，培育市场化法治化国际化营商环境。”[8]转变政府职能，降低交易成本、强化可信承诺、提升公共治理效能，为营商环境提供持续优化的制度基础，体现了制度经济学与公共管理理论的深度耦合。制度经济学家诺斯强调，政府职能的本质是提供一套能降低交易费用、稳定预期的制度框架；新公共管理理论强调，以企业需求为中心，通过制度性交易成本的降低激发市场主体的创新动力。制度性交易成本主要是指因一系列制度的、观念的、法律的、成体系的政策设计与组织安排所带来的经济体系的运行成本，尤其是政府行政审批制度所产生的成本[9]。制度性交易成本单靠企业自身努力是无法降低的，必须依靠政府深化改革和职能转变。深圳通过减少行政审批、降低准入门槛、提升服务质效、重构政企关系，持续推进“服务型”政府建设，把行政权力关进制度笼子、把资源配置还给市场，把公共治理升级为多元主体共创共享的规则生态，从而奠定优化营商环境的可持续基础。
一是聚焦市场主体全生命周期服务，打通“准入— 准营—退出”全链条。全面落实《深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施意见》，推出科技、金融、医疗等六大领域24条市场准入特别措施，破除制约市场主体进入的体制机制障碍和各类隐性壁垒；在全国率先探索拓展经营范围应用，编制出台《深圳市新兴产业经营范围目录》，为新兴行业准入准营提供制度支撑；“深圳90”改革，出台实施《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》《深圳市社会投资建设项目报建登记实施办法》，将建设项目从立项到施工许可办理完成的总审批时间缩短至不超过90天；2021年修订的《深圳经济特区商事登记若干规定》，创设歇业、除名、依职权注销、代位注销等制度，完善商事主体退出机制，破解各类异常市场主体退出难问题。
二是转变服务理念，全面提升涉企服务质效。以企业为中心，以涉企服务为内容，建立一站式平台①，打造“一码管理、一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通、一证申办、一库共享、一体运行”的线上线下高度协同的一体化政务服务体系，将传统的企业与多部门互动转变为企业通过一个平台界面办理事项[10]。推出政务服务“免证办”，推行政务服务事项全市域通办，便利企业跨区办事。推出“高效办成一件事”改革，大幅降低企业时间成本，推动政府从“被动审批”转向“主动服务”。
三是畅通政企沟通渠道，营造尊商爱商氛围，增强企业获得感与参与感。2019年，深圳在全国率先通过人大法定设立“深圳企业家日”，以设立节日的方式弘扬企业家精神。重视政企沟通，持续推进企业诉求反馈渠道和平台的升级与完善。如：2019年，《深圳市企业投诉受理平台工作方案》印发，创新企业服务体制机制，统筹谋划企业诉求响应平台建设工作；12345政务服务便民热线将“1”号键设置为“营商环境”专席，7×24小时受理商事主体诉求等。
以综合改革试点为动力，
探索破除营商环境优化制度障碍
改革需要综合授权，探索需要制度空间，突破需要提升“政策天花板”[11]。2020年10月，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出，“党中央经过深入研究，决定以经济特区建立40周年为契机，支持深圳实施综合改革试点，以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节上更多自主权。”[12]同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》。随后国务院新闻办公开发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，包括六大类40条事项。“方案+清单”方式，为地方先行先试、因地制宜、创造性落实国家有关改革举措提供更大空间。广东省委、省政府出台省级层面任务分工方案、支持深圳综合改革试点若干措施文件，将103项审计行政职权事项委托下放深圳市实施。
综合改革试点是国家赋予深圳的重大使命，通过调整法律法规、下放省级权限等方式，为营商环境优化破除制度障碍，成为营商环境优化的重要动力。同时，营商环境优化也是综合改革试点的核心目标。虽然清单中明确放在营商环境部分的事项只有7项，但是从具体内容来看，清单授权事项都与营商环境优化密切相关。比如，要素市场化配置方面的改革事项，聚焦要素市场建设的关键环节和市场反映最强烈的问题，旨在完善要素市场化配置体制，这正是营商环境优化的核心内容。其中包括土地、自然资源、劳动力、资本、技术、通信、数据等要素领域的改革授权，旨在提高土地要素配置效率，缓解深圳土地空间不足的问题；促进劳动力要素畅通有序流动，推动资本要素服务实体经济，加快技术要素向现实生产力转化等。综合改革试点是破解深圳营商环境优化进入“深水区”后所面临的难点和痛点的重要方式。同样在科技创新体制、对外开放、公共服务体制、生态环境和城市空间治理方面的改革事项也都是进一步推进优化营商环境的有效举措，如优化科研机构技术转移机制，促进科技成果向现实生产力转化。
技术赋能是制度创新的实现手段。重视技术赋能贯穿营商环境政策制定和措施实施的全过程，是深圳营商环境优化的重要举措。深圳将营商环境建设与“智慧城市”“数字政府”建设有机结合，通过提高政务服务智慧化、法治建设智能化，提升“放管服”改革质效，打造营商环境优化新优势。2019年，深圳专门组建政务服务数据管理局，统筹推进政务智慧化建设，让市民和企业充分享受数字化、信息化建设成果，为企业扎根深圳并发展壮大，营造出更加高效、透明的政务环境。
深圳技术赋能营商环境优化呈现出起步早、迭代快、场景多、系统性强等特点，依托科技产业发展优势，突出企业需求为核心，促进政府职能从“管理型”向“服务型”转向，驱动政务服务、监管执法等模式转型。政府职能转变的一条重要路径是业务流程再造，即通过优化或重构政府业务流程实现效能提升，其核心是围绕流程调配资源[13]，而技术是实现业务流程优化和重构的重要方式。比如，在政务服务领域，深圳迅速将互联网等信息技术手段与政务服务相结合，通过数据共享与流程重构，打破部门间“数据孤岛”，形成跨层级、跨区域的协同治理模式。以“开办企业一窗通”改革为例，经过8次升级，实现了将办理营业执照、员工社保登记、水电气报装等10个环节压缩为1个环节、1个平台、1次申报、1日办结的效果。又如，为了解决企业在享受优惠政策过程中的信息搜索、材料准备等实际困难，“深i企”平台专门设置了享政策板块，通过引入AI、大数据等技术，实现一站式汇聚国家、省、市、区各级政府部门发布的惠及深圳企业的政策及资讯，极大提升了用户精准查找、申报政策的便捷性。再如，在行政执法方面，为进一步规范涉企行政检查，深圳市司法局于2024年8月上线运行深圳行政执法监督码，实时掌握、监督执法人员对企业的执法检查情况，对重复检查等执法扰企行为及时进行提醒、制约和监督。数字技术与行政执法互动调适，通过构建与行政执法行为和应用场景相适应的数据、算法、算力组合，丰富升级执法工具箱，增强执法部门态势感知与处置能力，提升执法科学化、精细化和标准化水平[14]。
技术赋能不仅能够提高服务效能，还能推动甚至倒逼政府缩减权力、下放权力以及取消不必要的权力，规范和约束权力的使用[15]。行政审批制度改革是政府职能转变的重要内容。将数字化信息技术嵌入行政审批制度的过程是一场通过打破信息壁垒、推进数据对接与数据共享，从而实现资源整合的改革过程[16]。2018年，深圳在全国率先推出政务服务“秒批”改革，通过信息共享、自动核验、智能比对，推动政务服务由“基于材料”的审批转向“基于数据”的审批。在“秒批”模式下，审批全过程几乎没有人为干预，从而最大程度减少了办公时间限制及个人客观因素导致的审批结果差异等问题的产生[17]。根据调查，在政务服务便利化方面，超过78%的企业对深圳政务服务“一网通办”（78.22%）和政务信息共享（78.75%）改革措施落实的满意。这一结果表明深圳技术赋能政务服务成效显著。
以完善法治保障为根基，营造
稳定、透明、可预期的营商环境
新制度经济学与法学的高度契合使全球营商环境建设以制度成本降低为追求，以产权保护和交易规则为理论依据和制度供给的重要内容[18]。法治通过提供稳定性、可预期性、公平性、透明度和权利保障，降低交易成本、管理风险和提升市场效率，从而为商业活动创造最优的基础性制度环境。深圳充分发挥法治竞争力优势，坚持在法治轨道上持续优化营商环境，从完善营商制度体系、规范文明执法监管、公正司法等方面持续发力，营造公平高效的市场化环境、公开透明的法治化环境和开放包容的国际化环境。
一是用足用好特区立法权，加强营商环境法制供给。营商环境的形成和优化，不仅依赖顶层政策，而且需要法治支撑，单靠政策红利，效果不会持久[19]。围绕市场化、法治化、国际化的营商环境建设，深圳聚焦改革与开放的关键环节、重点领域，不断完善法规体系。出台《深圳经济特区优化营商环境条例》（以下简称《条例》），为营商环境优化提供重要法律依据。同时，还出台《深圳经济特区个人破产条例》《深圳经济特区科技创新条例》《深圳经济特区知识产权保护条例》《深圳经济特区绿色金融条例》《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区投资者保护条例》等一系列具有创新性、探索性的法规，持续完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，确保充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用。
二是全面推进依法行政，规范文明执法监管。建立健全市场主体轻微违法违规行为包容审慎监管制度，探索“首违不罚”“小错免罚”等包容柔性执法，处罚与教育相结合，引导公民、法人或者其他组织自觉守法。同时，坚持问题导向，创新监管执法方式。2024年，全国首创“随信综合查”监管模式，将“双随机、一公开”与信用评级、风险防控和跨部门联合检查有机结合，按照“同一检查对象、能联合尽联合”原则，整合多部门检查事项，实现“进一次门、查多项事”，有效减少“上门扰企”。与传统现场执法相比，非现场执法的优势主要体现为成本低廉、安全程度高、高效率以及能够实现执法上的平等对待和公正严格。
三是促进司法公正高效，强化司法保障作用发挥。深圳法院率先推进全口径标准化繁简分流改革，形成了全口径覆盖、系统性分流、标准化速裁的工作体系，切实提升司法审判效率；设立“司法助企工作室”服务专区，推出“司法助企二维码”，构建便企的立体化诉求通道，确保企业需求“件件有着落、事事有回音”，进一步提升司法服务企业能力。在2024年广东省营商环境评价中，深圳“解决商业纠纷”指标保持全省第一。深圳检察机关深入开展“检察护企”，依法平等保护各类市场主体合法权益，强化商业秘密保护，推行涉企犯罪全流程羁押必要性审查，精准对接企业法治需求；依法加强对涉企民事生效裁判和执行案件的法律监督。全面启用政法跨部门大数据办案平台，实现从立案到执行网上一卷流转、业务协同、信息共享、全程监督，确保司法公正。
四是着力提升公共法律服务质效，增强企业法律风险防范能力和守法意识。2019年国务院发布《优化营商环境条例》，明确规定“加快推进公共法律服务体系建设，全面提升公共法律服务能力和水平，为优化营商环境提供全方位法律服务”，将公共法律服务作为政府履行优化营商环境职能的重要内容。目前深圳公共法律服务实体平台建设已实现市、区、街道、社区全覆盖，线上线下服务平台与热线电话三位一体融合发展。开辟“i深圳”公共法律服务专区，编制公布公共法律服务事项清单和服务指南，提升公共法律服务的知晓度。以企业为服务对象，打造“企业法治体检自测系统”等专业公共法律服务产品，推进公共法律服务进驻园区服务企业，增强企业获取公共法律服务的便利性。
习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上讲话强调：“要着眼于解决高质量发展中遇到的实际问题，着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，多策划战略战役性改革，多推动创造型、引领型改革，在完善要素市场化配置体制机制、创新链产业链融合发展体制机制、市场化法治化国际化营商环境、高水平开放型经济体制、民生服务供给体制、生态环境和城市空间治理体制等重点领域先行先试。”[20]一流营商环境与高水平社会主义市场经济体制内在统一，营造一流营商环境就是构建高水平市场经济体制的必经路径。在“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范的重大背景下，深圳营商环境优化应当统筹推进市场化、法治化、国际化一流营商环境建设，立足深圳实际，精准对标国际最优实践；强化数字化驱动，打造数字营商环境新生态；继续深化改革推进制度创新，构建高水平市场经济体制，厚植营商沃土，激发市场活力。
自2023年起，深圳营商环境优化政策采用市场化方案、法治化方案、国际化方案分别制定出台的方式，但三者是相辅相成的整体。因此，职能部门在落实主体责任的过程中，应统筹推进营商环境优化和各项措施落实。
一是以“法治化”保障“市场化”“国际化”。三个方案中的“法治化方案”的具体任务内容，主要是从完善营商环境制度体系、推进规范文明监管执法、推进严格公正高效司法、完善公共法律服务体系四个方面提出，这只体现了“法治化”的狭义内涵。在营商环境优化中，法治化的基础保障作用应是广义内涵，涵盖处理政府与市场关系、降低制度型交易成本的整个规则体系供给，以及其实施效果和效率。
二是以“国际化”促进“市场化”“法治化”。国际化是营商环境优化的重要标准参照，强调不断加强与国际通行规则、制度、标准等方面的衔接、对接，建立符合国际惯例和经贸规则的市场经济运行机制和体系，促进商品、服务、资本等各类要素有序高效跨境流动及优质要素的聚集，提升规则体系的国际化水平，进一步激发市场发展活力和潜力。其中的规则、制度、标准内容极其丰富，不仅包括成文的规则，还包括通行但不成文的交易习惯。在推进工作方案落地落实中，应始终围绕市场化主线需求，以“法治化”引领对标“国际化”，同时以“国际化”标准参照。
三是以“市场化”提升“法治化”“国际化”。市场化改革越深入，越暴露规则不统一、竞争不公平等痛点，从而倒逼立法、执法、司法同步升级，填补制度空白、稳定预期；同时，市场主体的全球配置需求又要求规则与国际高标准经贸协定衔接，推动制度型开放，实现法治化、国际化水平螺旋上升。
世界银行通过定期发布营商环境数据和评估报告，为政府改进法律政策提供重要的决策基础，为完善法律政策提供具体决策信息和改革建议。通过精准定位营商环境国际公认指标与深圳地方特色的契合点，有利于深圳构建与国际接轨的营商环境体系。与世行原Doing Business指标体系相比，新Business-ready指标体系删除了“环节”评估，并在项目名称、指标内容、评估范围、评估维度、数据采集、注重规则实施等方面进行了调整。而这些调整既为深圳营造一流营商环境提供了参考和借鉴，同时也提出了新要求、新标准。具体变化可以概括为三个方面：一是Business-ready指标体系不仅从单个公司开展业务便利性的角度，而且从整个私营部门发展的角度来评估商业环境；二是Business-ready指标体系不仅关注政府监管，而且关注公共服务，这与“放管服”改革的核心要求不谋而合；三是Business-ready指标体系不仅会收集法律法规的信息，还会收集反映实际执行的情况的事实信息和测量结果。
对标参照Business-ready指标体系，进一步强化法治保障作用发挥，完善营商环境政策供给，推动重点领域、关键环节改革措施的落地。比如，Business-ready指标体系首先强调规则框架的完备性，该项下子指标设置数量最多，包含“是否有法律规范……”内容的问题数量占比超过三分之一。因此，深圳应全面查缺补漏，结合实际，通过立法或者制定规范性文件的方式，提升规则的完备性和制度充分供给。再如，Business-ready指标体系不仅专门设置了“解决商事纠纷”指标，全面覆盖诉讼、仲裁、调解机制评估，而且几乎每一个指标考察中都强调了多元纠纷解决。以“获取经营场所” 指标为例，其将“是否提供仲裁、调解作为替代性土地纠纷解决机制”作为一项评估内容。那么，深圳可对公检法司、市场监管、人力资源和社会保障等各职能部门所授牌的调解中心（室、站）、知识产权保护中心（站）、仲裁机构以及未获得授牌但实际发挥纠纷化解作用的行业协会、商会等社会组织进行全面摸底，开展资源整合、统筹分类、查漏补缺工作，构建体系化的多元纠纷解决机制。
在信息技术产业迅猛发展的时代，强化技术赋能，提升营商环境数字化是促进市场化、法治化、国际化一流营商环境建设的必由之路和重要手段。以政务服务一体化平台为例，通过技术手段将分散的职能进行整合，提升办事效率。更重要的是，通过线上的方式面向不特定的市场主体提供“无差别受理”的政务服务，办事流程更加透明。而这正好是营商环境优化的重要要求。Business-ready指标体系也将数字技术应用贯穿指标体系，旨在推动各个经济体加快数字化营商环境建设。构建数字化营商环境的本质在于借助数字技术推动体制机制的变革，或是规则与形态的转变。近年来，深圳通过“互联网+政务服务”“互联网+执法监管”和“互联网+司法”的探索与实践，数字化建设已经贯穿政府职能各领域、各方面，并呈现出场景更加多元、融合更加深入、发展更加迅速的特点。
与此同时，以行政流程再造等商事制度改革为代表的传统营商环境优化举措已释放出巨大红利，但也呈现出改革边际效应递减的趋势[21]。因此，数字政府赋能营商环境既要挖掘“政府侧”的逻辑起点，也应关照“企业侧”的运行需求，充分回应赋能的内在合理性和有效性[22]。运用先进数字技术构建全新的营商体系，打造“企业友好型”数字化平台，为市场主体提供更加精准、高效、便捷服务成为当前深圳数字化营商环境建设的着力点。同时，在推进数字化营商环境建设的过程中，也应处理好线上与线下之间的关系，避免出现为数字化而数字化、数据悬浮等现象，强化落实网办优先、智能辅助、窗口兜底的原则，避免出现某项政务服务只能线上办理，线下服务大厅不受理的情况发生。突出效率优先与体验满意并重，更加重视市场主体对数字平台的使用感受反馈，针对“找不到、看不懂、用不上”等问题不断优化功能模块设置，完善无障碍、多种语言等模式，进一步提升数字化服务质效。加强政务大数据，尤其是投诉建议大数据的分析，针对问题产生的原因进行深入剖析，并寻求制度层面的解决措施，从而实现从个案解决到制度化建设的有效转化。
坚持继续向深化改革要动力，聚焦重点领域和关键环节改革，推进营商环境优化走深走实。习近平总书记指出：“要继续深化改革，坚持‘两个毫不动摇’，优化营商环境。”①改革是解放和发展社会生产力的关键，也是推动营商环境持续优化的力量源泉。无论是清除市场壁垒还是转变政府职能，无论是提升服务质效还是推进制度集成创新，都需要坚持向深化改革要动力[23]。2025年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》，推进深圳综合改革试点、深化改革创新扩大开放。试点包括教育科技人才体制机制改革、金融、技术、数据等赋能实体经济高质量发展、建设更高水平开放型经济新体制和科学化、精细化、法治化治理四大方面。而这些方面均与当前企业发展的痛点、难点和卡点问题关系密切。因此，深圳应继续以推进试点落地为动力，在土地等自然资源管理制度、科技管理体制机制、新兴产业发展体制机制、数据要素市场化配置、权利保障与高效解纷、高标准经贸规则对接等领域加快制度创新与探索。比如，结合前海、河套等粤港澳大湾区重大合作平台发展需求，探索现代服务业、人工智能、生物医药、信息技术等领域的规则对接试点实施。再如，构建粤港澳大湾区知识产权行政保护联动机制，实现大湾区知识产权法律保护的整体性和保障性功能[24]。在推进《关于协同打造前海深港知识产权创新高地的十六条措施》落地落实的过程中，探索推动粤港澳大湾区知识产权一地注册、两地互认机制，并于大湾区内地城市先行先试。
基金项目：2025年深圳市社会科学院专项科研课题“深圳构建与更高水平开放型经济新体制相适应的法治体系路径研究”（2025AB007）。
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课题组负责人：
滕宏庆，华南理工大学法学院教授、博士
课题组成员：
赵丹，深圳市社会科学院政法研究所副研究员、博士
李继霞，广东省社会科学院法学研究所研究员
曹翰民，国信证券股份有限公司研究员
本文刊发于《特区实践与理论》2025年第6期，如需下载引用，请上中国知网，或国家哲学社会科学文献中心（https://www.ncpssd.org/journal/details?gch=89350X&nav=1&langType=1），或《特区实践与理论》杂志社官网（http://www.szps.gov.cn/shenzhen/zzs/bkjj/index.html）下载。
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