深圳拆除重建类城市更新项目纾困路径探讨

【摘要】根据媒体统计，截至2026年6月，深圳市入库拆除重建更新单元1063个，拆除总规模8970.3公顷，764个完成专项规划批复，559个落实实施主体。全市划定104个年度重点攻坚项目，总投资1680亿元，同步清退41个长期停滞、到期失效项目，存量项目加速优胜劣汰。

暂无官方发布的出险纾困项目精确数量，行业预估存量需纾困单元约三至四百个。下文结合一线实操简要梳理纾困处置思路。深圳旧改全周期普遍长达七八年乃至十余年，个人实操接触项目样本有限，本次分析难以做到全面完整，存在一定局限性。

0 前言

深圳市是国内较早开展城市更新的城市之一，早在2004年便已启动旧城改造工作。2009年《深圳市城市更新办法》实施以来，深圳逐步形成了“拆除重建、综合整治、功能改变”三类模式，应用范围涵盖城中村、旧工业区、旧住宅区、旧商业区等各类存量片区。结合历史发展背景与当下现实条件，拆除重建模式已成为现阶段深圳城市更新的主要实施形式。基于此，一般深圳研究的城市更新项目无特殊说明皆为为拆除重建类更新项目。

2024年，发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号），对于城中村改造提出新的实施指导意见。

2026年3月更新新政落地，出台《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》（深建规〔2026〕3号），弹性核定土地移交比例，未批规划项目原则取消强制配建保障房，简化规划调整审批，配套专项债、并购贷盘活存量。项目推进区域分化明显，关内以政府统筹、国企操盘为主，罗湖螺岭等城中村新模式试点推进；关外项目体量庞大，普遍受村民签约、资金压力制约。

1 深圳拆除重建类城市更新流程

深圳拆除重建类城市更新流程可划分为七大阶段（如图1所示），其中前期阶段的决策与管控水平，直接影响项目的整体成本及最终经济效益。

图1城市更新实施流程图（来源：作者自绘）

深圳拆除重建类城市更新的实施方式主要包括三种类型：权利主体自行实施、市场主体实施，以及合作模式实施。不同模式下，项目成本管控的侧重点存在差异。

（1）单元规划阶段。本阶段以政策协调与指标确定为核心，将明确项目核心规划指标、用地性质及公共配套建设要求，搭建起项目开发成本的基本框架。

（2）实施主体确认阶段。这是与被搬迁人开展利益协商的关键环节，工作核心围绕搬迁补偿事项展开。该环节成本波动变化大，是项目成本管控的核心环节。

（3）开发建设阶段。前期成果的落地执行阶段，由实施主体负责工程建设、项目融资与施工管理，严格落实规划控制指标与搬迁补偿协议约定，实现项目全周期成本闭环管控。

深圳城市更新单元项目从立项至开工阶段，需办结行政许可、行政确认及各类审批事项逾100项次，法规约束细则多、合规审查标准严，前期报审工作繁杂冗长。深圳城市更新单元项目前期都很长。

2 城市更新前期主要经济指标

根据之前的研究分析，汇总深圳城市更新单元项目前期关键经济指标，如表1所示。

表1 深圳城市更新前期主要经济指标表

备注：S_总=S_APR+S1+S2，S_APR=S_DP+S_R+S_PC 

依托项目前期核心经济指标测算表开展研判可见，深圳城市更新出险项目盘活处置路径选择多元、约束条件复杂。可搭建量化数学测算模型，推演生成多套差异化处置方案，为政府、实施主体、金融机构等各方主体提供决策参考，该方式是一套具备实操价值的处置工作路径。

3 多维动态经济分析模式

城市更新前期涉及政府、被搬迁人、实施主体三大核心参与方，各方内部又包含不同子主体，利益诉求存在显著差异。因此，深圳城市更新成本测算具备多元参与、多维视角、动态调整的特点（如图2所示）。

 图2 城市更新多维动态成本分析图（来源：作者自绘）

政府部门应科学合理地设定用地贡献率（LCR）、物业贡献率（PCR）、拆赔比（CR）、等指标，实施主体科学预设实物安置率（PRR）、货币补偿率（MCR）、回迁物业率（RR）、权益物业率（DPR）等指标，避免单一视角下的成本分析失真。

4 城市更新纾困的难点

深圳拆除重建类城市更新项目普遍具备长周期、重投入、多主体、产权复杂的特性，项目出险后盘活纾困阻力重重，多重矛盾相互叠加，容易形成处置僵局。

（1）前期投入大沉没成本高，却无完善的退出机制。

拆除重建从立项、意愿征集、拆迁谈判到供地建设普遍3—5年，前期无任何销售回款，需持续垫付拆迁补偿、过渡安置费、前期管理等费用。一旦实施主体出险，数年投入全部可能转为沉没成本。然而政策法规有漏洞，原实施主体并没有完整退出机制，造成后续没有人有愿意接手。不排除原实施主体恶意圈地向政府施加压力倒逼政策松绑或寻求兜底，导致出险项目陷入“停摆、难盘活、难清退”的僵局。

（2）城中村历史遗留违建处置并没有完备的解决方案。

城中村存在大量无手续历史违建、共有产权，补偿标准政府并无统一细则。出险后接盘方无法快速锁定开发边界与成本底线，投资收益无法准确测算，市场化资本不敢入场。城市更新政府发的权属确认文件均有备注仅作为搬迁协议资格确认，“不作为权属认定依据”，意味着若本次没有实施，权属认定文件无效。这对城中村小产权权利人来说不是那么友好，煮熟鸭子可能会飞。

图3 不作为权属认定标注

（3）实物置换价值问题

现有实物产权置换制度还是存在些问题，比如持证商品房住宅虽按 1:1.2标准给予回迁安置，但原低层多层民居置换超高层商品房，土地价值、居住品质存在落差，置换是否公平合理。更新单元移交45%用地给政府，剩余土地由开发主体与被搬迁人协商；受土地成本、配套移交支出双重挤压，开发商只能通过拔高建筑高度、加密楼栋摊薄综合成本，最终催生高密度超高层住宅区，难以实现居住价值对等置换。对城中村被搬迁群众而言，1:1 产权置换是改造安置的核心预期，也是群众愿意配合改造的重要基础。但项目一旦出险停滞，原已约定的补偿安置方案能否持续履约存在极大不确定性，相关矛盾处置难度陡增。项目停摆后，不仅房屋权属、资产价值认定分歧凸显，还会衍生出大量复杂的债权、合同、财产类法律纠纷，多重问题交织叠加，化解阻力极大。

（4）深圳城市更新政策待完善的地方

深圳旧改目前采用市场主体全额垫资、自主完成拆迁谈判模式。企业全额承担资金与谈判风险，政府掌握规划指标确认、公共配套管控、实施主体清退、计划时效管理等要素，风险全部由市场主体承担，激励约束机制失衡。一旦市场下行、项目资金承压，部分实施主体缺乏持续投入动力，进而出现消极停滞、被动摆烂的现象，衍生大量出险僵局项目。

国家住宅品质新规与存量更新经济模型冲突。2025 年国标要求新建住宅容积率≤3.1、建筑限高80米，而深圳传统旧改依靠高容积率（普遍6.0以上）平衡拆迁成本。政策采取 “新旧划断”豁免已批规划项目，但新增、未批项目直接丧失经济可行性；一边鼓励新增城中村改造、一边收紧容积高度指标，两套政策目标对冲，大量新项目直接无法测算平衡账。

5 更新单元项目纾困路径

（1）单元规划未批项目

针对拆迁补偿、土地移交、配套配建叠加导致资金测算无法平衡、开发主体难以持续投入的项目，启动规划指标优化调整机制。适度下调土地移交贡献率，优化教育、市政等公共配套配建规模与标准，通过政策减负重构项目资金平衡模型，修复项目开发可行性，保障具备改造意愿的项目可持续推进。

（2）规划已批，实施主体未确认项目

严格压实搬迁签约时限要求，若在规定周期内权利人签约率无法达到95%以上，启动前期实施主体清退流程，健全法规实施主体退出机制，厘清各方经济关系。

对于签约已超95%，针对少数权利人不合理要价、恶意阻滞整片改造的僵局，及时运用行政调解手段，依法依规启动行政征收程序，破除签约瓶颈。

（3）规划已批，实施主体已确认主体未施工项目

明确开工建设刚性期限，到期未按期动工的，严格依据土地管理、房地产开发相关法规足额计收土地闲置费；逾期满规定时限仍未开工的，依法收回项目对应土地使用权，并向违约实施主体追责索赔，倒逼企业按期落地建设，杜绝长期圈地停滞。

对于项目已烂尾，项目财务无法生存的已批项目，应当对实施主体出清，未开工土地收回，重新带条件出让。

（4）已批工程规划开工建设的项目

参照商品房烂尾楼盘化解处置体系统筹纾困，综合运用债务重组、国企股权接盘、专项贷款注入、破产重整等工具，同步保障回迁群众过渡安置权益，分步完成续建、回迁交付，妥善化解工程烂尾风险。 

图4 城市更新纾困路径思维路径（来源：作者自绘）