化祥观点 | 融资的“解困密码”:深圳城市更新项目融资的法律路径与风险防控 ——一名专业律师的深度实务分析

引言

城市更新是深圳城市发展的主战场，而融资则是这个战场上最核心的“弹药”。没有资金，再好的规划也只能停留在图纸上；资金不到位，再顺利的签约也可能功亏一篑。

作为一名长期深耕深圳城市更新领域的执业律师，我见证过不少项目因融资方案设计得当而顺利推进，也目睹过太多项目因资金链断裂而陷入停滞。2026年新年伊始，绿景白石洲项目交房延期的消息引发广泛关注——这个深圳最大的城市更新项目，其背后的资金压力折射出整个行业的深层困境。据行业不完全统计，截至2025年，深圳已有超过200个城市更新项目存在过渡期安置补助费拖欠问题，涉及被拆迁户超万户，回迁安置遥遥无期。与此同时，仅2025年一年，深圳就清退了17个城市更新项目，行业困境之严峻可见一斑。

但一个更具时代特征的变化正在发生：政府正在以前所未有的深度介入每一个区、每一个街道的每一个城市更新项目。从规划协调到融资对接，从债务重组到施工推进，政府的角色已从“裁判员”转变为“深度参与者”，部分长期停滞的项目甚至直接转为政府主导推进。这种转变，正在从根本上重塑城市更新项目的融资生态和风险防控体系。

在这个“钱荒”蔓延与政府深度介入交织的特殊时期，城市更新项目融资的法律路径和风险防控，已经成为决定项目生死的关键变量。本文将从专业律师的视角，系统梳理深圳城市更新项目融资的制度框架、实操路径和风险防线，为各方主体提供一份有实操价值的融资指引。

一、深圳城市更新融资困局的制度成因

在讨论如何融资之前，有必要先弄清楚——深圳城市更新为什么这么“缺钱”？

第一个成因是项目周期与贷款期限的严重错配。 深圳的土地供应极度依赖城市更新，而一个完整的城市更新项目从计划立项到完成回迁，周期往往长达五到十年，有些超级旧改项目甚至跨越十数年。然而，传统的房地产开发贷款期限通常是三到五年，与城市更新的实际周期之间存在着巨大鸿沟。项目还没到销售回款阶段，贷款就已经到期，企业只能“借新还旧”，财务成本不断攀升。

第二个成因是传统融资模式的单一化。 过去很长一段时间，深圳城市更新项目的融资渠道高度集中于银行贷款，所谓融资就是“找银行批额度”。这种“财政直投+银行贷款”的单一模式，在面对当前复杂的债务结构和长期资金需求时显得力不从心。一旦银行抽贷断贷，项目就面临资金链断裂的风险，而这个风险在近两年已经频繁显现。布心花园旧改项目的业主被迫搬回老房子居住，直接原因就是银行冻结了开发商账户，暂停了贷款发放。

第三个成因是市场下行与成本刚性之间的结构性矛盾。 过去，城市更新项目普遍采用“高容积率、高公建配比、高拆迁补偿”的“三高”开发模式，依靠房价持续上涨的预期来支撑经济测算。但当房地产市场进入调整周期，房价上行预期不再，拆迁补偿成本却居高不下，项目的经济可行性大幅下降。“算不过账”已成行业常态，大量企业深陷“投入即被套、越拖越亏”的恶性循环。

这三个成因相互交织，构成了深圳城市更新融资困局的基本面。也正是因为这种困局的普遍性和严重性，政府的深度介入成为必然选择。

二、政府深度介入：从“裁判员”到“深度参与者”

当前深圳城市更新领域最显著的变化，莫过于政府角色的根本性转变。过去，政府主要扮演规则制定者和审批把关者的角色，项目的融资、拆迁、建设等具体事务由市场主体自行承担。但在大量项目陷入停滞、系统性风险持续累积的背景下，政府开始以“深度参与者”的姿态全面介入。

这种介入是全方位的，覆盖每一个区、每一个街道、每一个城市更新项目。 在规划层面，政府主动介入项目规划指标的优化调整，通过“清调供”模式为停滞项目重新算账；在融资层面，政府牵头搭建金融顾问团，为项目量身定制融资方案；在拆迁层面，政府深度参与搬迁补偿的协调谈判，推动签约率突破瓶颈；在施工层面，政府对项目进度进行动态跟踪，及时发现并化解风险隐患。

更为关键的是，部分长期停滞的城市更新项目已经直接转为政府主导推进。 这意味着，政府不再只是“站在场边”的监管者，而是“走进场内”的操盘手。政府主导推进的项目，在融资渠道、审批效率、协调力度等方面具有市场主体难以比拟的优势——政策性银行的低成本资金可以直接注入，规划和自然资源、住建、街道办等多部门可以同步联动，拆迁谈判中的公共利益托底可以有效打破僵局。

这一转变，对城市更新项目的融资生态产生了深远影响。一方面，政府的深度介入为项目融资提供了“信用背书”，金融机构对政府跟踪督导的项目更有信心，放贷意愿明显提升；另一方面，政府在融资方案设计中的话语权显著增强，资金监管更加严格，专款专用的制度约束更加刚性。更重要的是，政府通过“一项目一策”的精准介入，正在系统性地化解城市更新领域的存量风险，防止单个项目的风险外溢为区域性、系统性的金融风险和社会风险。

三、2025—2026年融资新政的制度供给

面对日益严峻的融资困境，深圳在过去一年密集出台了一系列政策工具，形成了较为完整的融资支持体系。

2025年3月，《关于规范城市更新实施工作的若干意见》出台。 这份文件从融资支持、税收优惠、项目实施等多个维度对存量城市更新项目给予支持。在融资方面，明确提出探索“开发企业+融资平台（投资方）+银行+施工企业”的多方监管模式，避免资金重复监管；支持金融机构对条件成熟的项目提供信贷服务，鼓励已对项目融资贷款的金融机构参与项目处置，支持提供针对第三方承接项目的配套金融服务。此外，《若干意见》还明确建立了房票制度，探索城市更新项目补偿安置的多元化路径，为项目前期阶段的资金安排提供了新的制度工具。

2026年2月，深圳市城市更新工作现场推进会召开。 会议明确将“拓展多元化投融资渠道，强化城市更新项目信贷支持”列为年度重点任务，要求加快构建房地产发展新模式，为“十五五”开好局起好步创造良好条件。

2026年3月，《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》正式施行。 这份新政不仅从规划端为城市更新项目“减负”，更在融资端提出了具体措施：鼓励金融机构通过提供信贷服务、并购贷款等途径缓解市场主体资金压力；支持金融资产管理公司通过资产重组、破产重整等方式盘活项目。这些措施直击当前融资困境的核心——不是简单地“给钱”，而是通过多元化金融工具的组合运用，打通“资金进入—项目盘活—资金退出”的完整链条。

2026年4月，“深圳市投融资金融顾问团”正式组建。 这是深圳在金融支持城市更新领域迈出的关键一步。首批12家金融机构获聘成为顾问团成员，包括国家开发银行、进出口银行、农业银行、中国银行、建设银行、招商银行、平安银行、中信银行等商业银行，以及东方资产、中信证券、中金公司等专业金融机构。顾问团与各区发改、财政、住建、城市更新等部门结对签约，围绕房地产项目纾困、专项债及债贷联动、国有资产盘活及国企发债、新型政策性金融工具等四大重点领域的82个融资项目开展深度对接。

与传统融资模式相比，“金融顾问团”机制实现了三个转变：金融机构从被动债权人转变为“风险共治方”；融资模式从“单一信贷投放”升级为涵盖AMC风险隔离、券商退出渠道设计的“全周期资金闭环”；服务方式从“点状对接”升级为“日常对接+定期巡诊+重大项目联动”的系统化服务。目前，深圳全市计划推进104个重点攻坚城市更新项目，总投资达1680亿元，截至2026年3月已有34个重点项目重启建设。

四、城市更新项目融资的七条法律路径

在现有制度框架下，深圳城市更新项目的融资主要有以下七条法律路径，各有利弊，需要根据项目的具体阶段和主体情况选择适用。

第一条路径是银行贷款，包括拆迁贷和开发贷。 这是当前最主流的融资方式，也是绝大多数项目启动资金的首要来源。拆迁贷主要用于项目前期的搬迁补偿和安置费发放，通常需要以项目未来的开发权益作为担保。开发贷则用于项目后期建设，在项目取得规划许可和施工许可后发放。南山区桃源街道某半停滞城市更新项目，通过“三步法”成功盘活，银行在已投放17亿元贷款的基础上追加18亿元开发贷，实现失速项目迅速重启、提速推进。这一案例充分说明，即使项目已经陷入困境，只要债务结构清晰、盘活路径明确，银行仍然愿意继续投入。

需要注意的是，当前银行对城市更新项目的信贷审查日趋严格。罗湖布心花园项目的困境揭示了一个关键教训：开发商的整体财务状况和涉诉情况，直接影响银行对具体项目的放贷决策。银行因母公司涉诉而冻结项目公司账户，是一种常见的“风险溢出”现象——项目本身没有问题，但母公司的风险传导到了项目层面。

第二条路径是城中村改造专项借款。 这是政策性金融机构为城中村改造量身定制的融资工具，由国家开发银行、农业发展银行等提供，主要用于项目前期工作、征收补偿、安置房建设以及配套基础设施建设等关键环节。2025年，罗湖区成功发行首单城中村改造专项债券0.7亿元，标志着这一融资路径在深圳正式落地。2026年，广东省城中村改造专项借款额度位居全国第一，7市115个项目获批3918亿元，深圳的项目也有望从中获得资金支持。

专项借款的优势在于资金成本低、期限长，与城市更新的长周期特征高度匹配。但其适用对象有严格限制，主要面向政府主导的城中村改造项目，纯市场化的拆除重建类项目适用空间有限。

第三条路径是城市更新基金。 这是一种股权性质的融资工具，由政府引导、社会资本参与，以基金形式投向城市更新项目。深圳已经在这一领域有所布局。前海润禾等机构通过搭建全流程合作平台，为项目提供不良资产投融资、法律咨询等一站式服务，成功推动深圳某旧改项目实现了“化债—复工—去化”的完整闭环。

相较于银行贷款，基金投资对项目的筛选标准更严格，但一旦达成合作，资金用途更灵活，且在债务重组中可以发挥更强的主动管理能力。

第四条路径是并购贷款。 这是针对“接盘”项目的专项融资工具。当原实施主体因资金问题无法继续推进项目时，新进入的主体可以通过并购贷款获得收购项目权益所需资金。2026年新政明确鼓励金融机构通过并购贷款等方式缓解市场主体资金压力。对于“清调供”模式下的接盘主体而言，并购贷款是撬动项目盘活的重要杠杆。

第五条路径是资产证券化（ABS/REITs）。 这是项目进入成熟阶段后的退出通道。金融机构可通过ABS、REITs、CMBS等金融工具盘活存量资产，将商业地产、保障性住房等有稳定现金流的资产打包证券化，在资本市场实现融资。金融顾问团已将“资产证券化”作为多元化投融资生态的核心工具之一。

资产证券化对底层资产的质量要求较高，适合已进入运营阶段的更新项目，对于尚处于拆迁阶段的前期项目适用性有限。

第六条路径是共益债投资。 这是一种在纾困场景中发挥重要作用的融资工具。当项目进入庭外重组或破产重整程序后，新进入的投资人可以通过提供共益债的方式注入增量资金，该债务在清偿顺序上具有优先权，有效降低了投资风险。共益债投资的优势在于法律保障明确、资金用途灵活，近年来在深圳多个困境项目盘活中发挥了关键作用。

第七条路径是政府专项债券。 对于涉及重大公共利益的城市更新项目，政府可以通过发行专项债券的方式为项目提供资金支持。宝安区2026年福海街道城中村改造项目，已开始编制专项债券资金平衡测算方案，计划发行专项债券用于项目推进。需要注意的是，专项债券的申报周期较长、审批程序复杂，适合作为中长期资金安排的组成部分。

五、政府介入视角下的融资风险与防控

政府的深度介入，正在从根本上改变城市更新项目融资的风险格局。从风险防控的角度，以下四个维度值得高度关注。

第一，系统性风险的化解机制正在形成。 过去，每个项目的融资风险由市场主体自行承担，一旦某个项目爆发风险，往往通过连锁反应传导至其他项目和金融机构。现在，政府通过“一项目一策”的精准介入，对每个区、每个街道的每个项目进行分类施策——对尚有盘活可能的项目，政府牵头制定纾困方案，协调金融机构继续投入；对确实无法推进的项目，政府通过“清调供”模式实施“格式化重置”，切断风险传导链条。这种“精准拆弹”式的风险化解机制，有效防止了单个项目的风险演变为区域性系统性风险。

第二，政府主导推进项目的融资结构更加稳健。 转为政府主导推进的项目，融资来源从单一的银行贷款扩展为“政策性银行专项借款+财政资金+社会资本”的多元结构。政策性银行的低成本长期资金解决了项目前期的资金需求，财政资金为项目提供了信用增级，社会资本则在项目进入成熟期后通过REITs等方式实现退出。这种融资结构的设计，既降低了项目的资金成本，也分散了融资风险。

第三，资金监管的刚性约束全面强化。 在政府深度介入的背景下，资金监管不再是“写在纸上”的原则，而是“落到实处”的制度。多方监管模式正在全面推广——开发企业、融资平台、银行、施工企业四方共同参与资金监管，资金的每一笔支出都有明确的用途清单和审批程序，优先保障安置过渡费和工程款的支付。这一机制的全面落地，有望从根本上解决蔡屋围、布心花园等项目中出现的安置费拖欠问题。

第四，政府介入也为权利人的权益保护提供了新的通道。 过去，权利人面对项目停滞和安置费拖欠，只能自行与开发商交涉，维权成本高、效果差。现在，权利人可以直接向街道办、区城市更新局、区信访办等政府部门反映问题，政府将依据其介入职责，对项目进行督查督办，必要时启动行政协调甚至行政强制程序。这种“政府背书”式的维权通道，大幅降低了权利人的维权成本和维权风险。

六、“清调供”模式下的融资新机遇

2026年新政中，“清调供”模式为长期停滞项目的融资盘活提供了新的制度空间。所谓“清调供”，即厘清并清退原市场主体、调整规划指标、规范供应土地引入新市场主体——通俗地讲，就是给停滞旧改项目做一次“格式化重置”。

这一模式与政府深度介入的总体趋势高度契合。事实上，“清调供”本身就是政府介入困境项目、化解系统性风险的核心工具。通过“清调供”，政府对项目的债权债务关系进行系统性梳理，对部分历史遗留问题实施政策性化解，使项目在相对“干净”的法律基础上重新启动。

这一模式为困境项目的融资带来了两个方向性的变化。 第一个变化是，通过政府的统筹介入，接盘主体可以在相对“干净”的法律基础上进入项目，大幅降低了尽职调查的复杂程度和融资风险溢价。第二个变化是，新政允许“清调供”项目采用局部规划调整方式——既可按新政执行红利条款，又无需整体推倒重来，提升了新主体进入后的算账空间。

对于有意承接困境项目的新主体而言，“清调供”模式提供了难得的制度窗口——通过政府的统筹介入，以更低的制度成本获取一块经过“格式化”的优质土地。但这一模式的合规操作门槛同样很高，需要协调原权利人、原项目方、债权人、金融机构、政府主管部门等多方主体，任何一个环节的疏漏都可能导致盘活失败。建议有意参与的机构在前期调研阶段就引入专业律师团队，对项目的法律架构、债权债务关系和政策适用条件进行全面评估。

七、对各方主体的实操建议

基于以上分析，在深圳当前政府深度介入城市更新的新格局下，不同主体应当采取差异化的策略。

对实施主体而言，主动对接政府资源是融资破局的关键。 建议从以下方面入手：第一，积极与属地区政府、街道办保持常态化沟通，及时反映项目推进中的融资困难和风险隐患；第二，主动对接金融顾问团，获取专业化的融资方案设计支持；第三，严格遵循多方资金监管要求，确保融资资金专款专用，以合规换取信任；第四，对于陷入困境的项目，尽早启动与政府的纾困协商，争取通过“清调供”等政策工具实现项目重生。

对金融机构而言，参与政府主导的纾困机制是化解存量风险的有效路径。 建议从以下方面入手：第一，对已投放贷款的城市更新项目进行全面风险评估，区分“暂时性困难”和“实质性烂尾”，分类施策；第二，积极参与金融顾问团，深度对接各区重点攻坚项目，在风险可控的前提下继续提供信贷支持；第三，对于政府主导推进的项目，可以通过债转股、追加贷款等方式参与项目盘活，分享项目重生的收益。

对权利人而言，利用政府介入渠道维护自身权益是重要的自我保护手段。 建议从以下方面入手：第一，在签约搬迁前，了解项目是否已纳入政府重点攻坚范围，政府的介入程度如何；第二，如遇安置费拖欠、建设停滞等问题，第一时间向街道办、区城市更新局投诉反映，要求政府履行介入职责；第三，对于转为政府主导推进的项目，积极配合政府的工作安排，避免因个体诉求影响项目整体进度。

结语

深圳的城市更新正在经历一场从“高杠杆、高周转”到“法治化、精细化”的深刻转型，而政府角色的根本性转变，正在成为这场转型中最具决定性的变量。每一个区、每一个街道、每一个城市更新项目，都在政府的深度介入下接受着系统性的风险排查和分类施策。部分项目转为政府主导推进，更是标志着城市更新的治理逻辑正在发生质变。

融资，作为城市更新项目推进的核心引擎，其制度逻辑也在这一过程中被重新定义。传统模式下的“找银行批额度”已经不足以满足复杂多变的资金需求，取而代之的是一套涵盖政府协调、金融顾问、多元融资、严格监管的综合性融资生态。

对于实施主体而言，融资不再是单一的信贷获取，而是需要在政府深度介入的新格局下，主动对接资源、严格合规操作、积极寻求纾困的系统工程。对于金融机构而言，面对优质存量项目，“抽贷断贷”不仅无益于化解风险，反而可能引发更严重的连锁反应——参与政府主导的纾困机制、深度介入项目盘活运作，才是更具建设性的破局路径。对于权利人而言，关注融资安排的合规性、主动运用政府介入渠道维护权益，是在这场复杂的利益博弈中守住自身利益的重要防线。

站在2026年的十字路口，城市更新的融资之路依然充满挑战。但政府的深度介入正在为这一领域注入前所未有的确定性和安全感。只要各方主体看清规则、守住底线、主动对接、合力攻坚，就一定能在这场存量开发的持久战中，走出一条符合法治精神、经得起时间检验的融资之路。

审核 | 张彤律师